China y sus programas de desarrollo en el extranjero: rompiendo el mito de los “donantes deshonestos”

Algunos comentaristas occidentales retratan los flujos de ayuda de Beijing a países en desarrollo como motivados por el deseo de apuntalar élites gobernantes corruptas, asegurar el acceso a los recursos naturales, y obtener puntos de apoyo en el extranjero para las empresas chinas. Esta columna informa sobre investigaciones que muestran que la realidad es mucho más compleja y matizada que la narrativa del “donante deshonesto”. La evidencia rigurosa sobre los programas de desarrollo en el extranjero de China revela muchos efectos positivos. Por ejemplo, los programas chinos de ayuda al desarrollo impulsan el crecimiento y reducen la posibilidad de conflicto civil. Sin embargo, es importante señalar que la mayoría de los flujos de financiamiento oficiales de China son menos favorables y están más orientados al comercio que a la ayuda tradicional.

La coherencia y la estabilidad del régimen de financiación del desarrollo global están en peligro. Brasil, China, India, Rusia (BRIC), y Arabia Saudita representan una parte creciente de los flujos de ayuda global a los países en desarrollo, pero no están sujetos a las normas de conducta ni a las mejores prácticas adoptadas por el Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE. Del mismo modo, no se adhieren a las normas de divulgación de información de la OCDE ni a la Iniciativa Internacional para la Transparencia de Ayuda (International Aid Transparency Initiative).

Estos donantes y prestamistas "emergentes" también ofrecen nuevos tipos de apoyo financiero, como préstamos respaldados por productos básicos y paquetes de ayuda y actividades de inversión extranjera directa, que desafían las normas, estándares y definiciones de la OCDE. Estos flujos financieros tienen implicaciones de largo alcance para el crecimiento y desarrollo en los países de ingresos bajos y medios. No obstante, los analistas y los responsables de la toma de decisiones cuentan con pocas herramientas para comprender y responder al aumento de los donantes y prestamistas no occidentales.

China es el objetivo principal de nuestra investigación. Beijing ha ampliado rápidamente sus programas de desarrollo en el extranjero desde el año 2000, lo que ha provocado, a nivel internacional, especulación y debate sobre la escala, alcance, objetivos y efectos de las finanzas chinas para el desarrollo de los países receptores.

Algunos diseñadores de políticas y expertos occidentales acusan a Beijing de usar su generosidad para comprar la lealtad de las élites gobernantes en regímenes corruptos y autoritarios, a cambio de asegurar el acceso a recursos naturales y ayudar a las empresas chinas a establecerse en los mercados extranjeros. Según estos observadores, China es un “donante deshonesto” y su crecimiento amenaza no solo con elevar la orientación del régimen de financiación del desarrollo global, sino también con revertir algunos de los logros del desarrollo más prometedores alcanzados desde el fin de la Guerra Fría.

El problema con esta narrativa es que, hasta hace poco, no era posible someter estas demandas a un escrutinio cuidadoso. A diferencia de los donantes y prestamistas occidentales, el gobierno chino no publica información detallada sobre sus actividades de desarrollo en el extranjero. Los intentos previos de los investigadores de rastrear la ayuda china y otros flujos financieros oficiales, se basaron en estimaciones excesivas, mala categorización, cobertura incompleta y gran dependencia de fuentes individuales (en particular fuentes de medios en inglés).

Hemos pasado los últimos cinco años trabajando con AidData para cerrar esta brecha de evidencia al desarrollar la metodología "Seguimiento de flujos financieros no reportados" (“Tracking Underreported Financial Flows”), que permite la recopilación de información financiera, operativa y de ubicación detallada sobre las actividades en el extranjero de donantes y prestamistas no occidentales.

La primera aplicación empírica de esta metodología transparente y replicable se centró en capturar proyectos de desarrollo chinos en África entre 2000 y 2013. El resultado fue la identificación exitosa de casi 2.600 proyectos de desarrollo chino y aproximadamente US $ 94 mil millones que no se registraron en los sistemas oficiales internacionales de presentación de informes. Este conjunto de datos también ha permitido evaluar empíricamente muchas demandas sobre las supuestas motivaciones y efectos de la ayuda china.

El retrato que aparece es mucho más complejo y matizado de lo que sugiere la narrativa del "donante deshonesto". Nuestra investigación muestra que la ayuda china es efectivamente vulnerable a la manipulación política interna en los países de acogida: fluye desproporcionadamente hacia el hogar y las regiones étnicas de los líderes africanos en ejercicio, e incluso hacia los de sus cónyuges.

También encontramos que en los países de acogida con políticas e instituciones ambientales débiles, los proyectos de desarrollo de China pueden acelerar el ritmo de la degradación ambiental. Dos nuevos análisis (aquí y aquí) también sugieren que la ayuda china puede alimentar la corrupción a nivel local en África.

Pero en general, la evidencia en que se basa la narrativa del "donante deshonesto" parece débil. Ahora sabemos que la ayuda china no tiene más probabilidades que la ayuda de Estados Unidos y de otros donantes occidentales de llegar a regímenes corruptos o autoritarios en África.

Beijing ciertamente usa la ayuda extranjera como una herramienta para asegurar influencia en Naciones Unidas y en otros foros, pero esta práctica también la utilizan los donantes occidentales. De igual modo, sabemos que, contrariamente a la sabiduría convencional, la ayuda china no fluye desproporcionadamente a países con abundante petróleo y otros recursos extraíbles. De hecho, la ayuda china tiende a ir a los países africanos más pobres y populosos.

Hemos llegado a la conclusión de que la financiación china para el desarrollo está logrando resultados positivos en muchos lugares. En África, nuestro análisis entre los años 2000 y 2012, de más de 3.000 sitios del proyecto chino para el desarrollo, una vez ubicados geográficamente y contrastados con el crecimiento de luz nocturna de detección remota, sugiere que China está electrificando el continente e impulsando el crecimiento económico a nivel local.

También encontramos que cuando los ecosistemas locales están protegidos  por las autoridades del país de acogida, los proyectos de infraestructura financiados por China no dan lugar a un daño ambiental generalizado. En otro estudio realizado recientemente, encontramos que los grandes flujos de ayuda entrante de China en realidad reducen la probabilidad de conflicto civil en los estados que están sufriendo retiros repentinos y en gran escala de la ayuda de donantes “tradicionales”. Más allá del continente africano, tenemos evidencia de que la ayuda para el desarrollo exterior (ODA por sus siglas en inglés) de China promueve el crecimiento económico en todo el mundo en desarrollo, al menos a corto plazo. Específicamente, para el país receptor promedio, una duplicación de la ODA gracias al financiamiento de China, produce un aumento de 0.4 por ciento en el crecimiento económico dos años después de que se comienza con el programa.

En resumen, a medida que mejora la base de evidencia, estamos aprendiendo que gran parte de la sabiduría convencional sobre las motivaciones y los impactos de China no sobrevive al escrutinio empírico.

Pero también estamos aprendiendo lo importante que es analizar cuidadosamente los diferentes tipos de financiamiento oficial. Beijing y Washington han proporcionado cantidades similares de financiamiento oficial a África desde el año 2000 (ver Figura 1). Pero si solo se examina la ODA (ayuda en el sentido más estricto del término), resulta claro que la ayuda china a África fue solo un tercio de la proporcionada por el gobierno de Estados Unidos.

La mayoría de la financiación que el gobierno de China proporciona al mundo en desarrollo es menos favorable y está más orientada comercialmente que los flujos tradicionales de la ODA. Esto es importante porque estos flujos financieros tienden a destinarse a países más corruptos y ricos en recursos en lugar de a países pobres donde la ayuda es más necesaria.

Si los analistas no logran distinguir entre los diferentes tipos de flujos financieros, puede no ser sorprendente que la "ayuda" china a menudo se confunda con otros tipos de inversiones y flujos de recursos; de ahí nuestra advertencia de no "comparar manzanas con frutas de dragón".

La comunidad de investigadores para el desarrollo parece estar cada vez mejor posicionada para proporcionar a los responsables de la formulación de políticas y a los que influyen en las políticas, evidencia rigurosa relacionada con las motivaciones y los impactos de los donantes emergentes.

AidData publicó recientemente una importante expansión de su conjunto de datos de proyectos de desarrollo chinos financiados oficialmente, que cubren las principales regiones del mundo durante un período de 15 años (2000-2014). Este conjunto de datos, que captura casi 4,440 proyectos en 140 países con un valor aproximado de $ 354 mil millones, abre nuevas oportunidades para comprender las motivaciones y los impactos del programa de desarrollo exterior de China.

Un esfuerzo paralelo para geo-referenciar este conjunto de datos a nivel subnacional allanará el camino para focalizar el análisis de la eficiencia y las evaluaciones de impacto geoespacial. La Universidad de Heidelberg también está liderando un esfuerzo para construir un conjunto de datos exhaustivo sobre el programa de desarrollo exterior de la India, que permitirá una mayor acumulación de conocimientos sobre los BRIC de manera más general.

 

Autores:

Austin M. Strange es Candidato para el Doctorado en el Departamento de Gobierno de la Universidad de Harvard. Estudia relaciones internacionales y las políticas económicas extranjeras chinas.

Andreas Fuchs es investigador de alto rango en el Centro de Investigación sobre Conflictos y Globalización de la Universidad de Heidelberg. 

Axel Dreher es Profesor de Política Internacional y de Desarrollo en la Universidad de Heidelberg, Alemania. Es Editor de la Review of International Organizations y presidente del Grupo de Investigación en Economía del Desarrollo de la Asociación Alemana de Economía.

El Dr. Brad Parks es el Director Ejecutivo de AidData y la Facultad de Investigación en el College of William and Mary's Institute for the Theory and Practice of International Relations

Michael Tierney es profesor de Gobierno y Relaciones Internacionales de George and Mary Hylton y director del Instituto de Teoría y Práctica de Relaciones Internacionales del College William & Mary