Les programmes chinois de développement à l'étranger : mettre fin aux mythes des « donateurs voyous »

Certains commentateurs occidentaux décrivent les flux d'aide de Pékin vers les pays en développement comme un moyen de soutenir les élites dirigeantes corrompues, d'assurer l'accès du pays aux ressources naturelles et de permettre aux entreprises chinoises de prendre pied à l'étranger. Cette chronique fait état de recherches montrant que la réalité est beaucoup plus complexe et nuancée que ce récit de « donateur voyou ». Des preuves rigoureuses sur les programmes de développement outre-mer de la Chine révèlent de nombreux effets positifs - par exemple, stimuler la croissance et réduire la probabilité d'un conflit civil. Mais il est important de noter que la majorité des flux de financement public de la Chine sont moins concessionnels et davantage orientés vers le commerce que l'aide traditionnelle.

La cohérence et la stabilité du régime mondial de financement du développement sont menacées. Le Brésil, la Chine, l'Inde, la Russie (les BRICs) et l'Arabie saoudite représentent une part croissante des flux mondiaux d'aide aux pays en développement, mais ils ne sont pas soumis aux normes de comportement et meilleures pratiques adoptées par le Comité d'aide au développement de l'OCDE. De même, ils ne respectent pas les normes de divulgation d'informations de l'OCDE ou de l'Initiative internationale pour la transparence de l'aide.

Ces bailleurs de fonds et prêteurs "émergents" fournissent également de nouveaux types d'appuis financiers - tels que les prêts adossés à des produits de base et les opérations groupées combinant l'aide et les activités d'investissement étranger direct - qui remettent en question les normes, les règles et les définitions de l'OCDE. Ces flux financiers peuvent avoir des incidences considérables sur la croissance et le développement dans les pays à revenu faible ou intermédiaire. Pourtant, les analystes et les décideurs disposent de relativement peu d'outils pour comprendre et répondre à la montée en puissance des bailleurs de fonds et des prêteurs non occidentaux.

Prenons la Chine, qui est au centre de nos recherches. Pékin a rapidement intensifié ses programmes de développement à l'étranger depuis l'an 2000, provoquant la spéculation et le débat sur l'ampleur, la portée, les objectifs et les effets du financement chinois du développement.

Certains décideurs politiques et experts occidentaux prétendent que Pékin utilise ses largesses pour acheter la loyauté des élites dirigeantes dans des régimes corrompus et autoritaires, pour s'assurer de l’approvisionnement en ressources naturelles qui alimenteront la croissance économique nationale et pour aider les entreprises chinoises à s'implanter sur les marchés étrangers. Selon ces observateurs, la Chine est un « donateur voyou » et sa montée en puissance menace non seulement de compromettre l'orientation axée sur les besoins du régime mondial de financement du développement, mais aussi de réduire à néant certains des gains les plus prometteurs du développement réalisés depuis la fin de la guerre froide.

Le problème avec ce récit est que jusqu' à récemment, il n'était pas possible de soumettre ces revendications à un examen minutieux. Contrairement aux bailleurs de fonds et aux prêteurs occidentaux, le gouvernement chinois ne publie pas d'informations détaillées ou exhaustives sur ses activités de développement outre-mer. Les tentatives antérieures des chercheurs pour retracer l'aide chinoise et les autres flux financiers officiels ont souffert d'un surdénombrement, d'une mauvaise catégorisation, d'une couverture incomplète et d'une forte dépendance à des sources spécifiques (en particulier les sources médiatiques de langue anglaise).

Nous avons passé les cinq dernières années à travailler avec AidData pour combler cette lacune en développant une méthodologie baptisée « Suivi des flux financiers sous-déclarés », qui permet la collecte d'informations financières, opérationnelles et de localisation détaillées sur les activités à l'étranger des bailleurs de fonds et des prêteurs non occidentaux.

La première application empirique de cette méthodologie transparente et reproductible a porté sur la capture des projets de développement chinois en Afrique entre 2000 et 2013. Il a permis d'identifier avec succès près de 2 600 projets de développement chinois et environ 94 milliards de dollars américains qui n'ont pas été enregistrés dans les systèmes internationaux officiels de notification. Cet ensemble de données a également permis d'évaluer empiriquement de nombreuses affirmations sur les prétendues motivations et les effets de l'aide chinoise.

Le portrait émergent est beaucoup plus complexe et nuancé que ne le laisse entendre le récit du « donateur voyou ». Nos recherches montrent que l'aide chinoise est en effet vulnérable aux manipulations politiques intérieures dans les pays d'accueil : elle est acheminée de manière disproportionnée vers les régions d'origine et les régions ethniques des dirigeants africains en place - et même vers celles de leurs conjoints.

Nous constatons également que dans les pays d'accueil où les politiques et les institutions environnementales sont faibles, les projets de développement chinois peuvent accélérer le rythme de la dégradation de l'environnement. De nouvelles analyses (ici et ici) suggèrent également que l'aide chinoise pourrait alimenter la corruption au niveau local en Afrique.

Mais dans l'ensemble, les données probantes à l'appui du récit du « donateur voyou » semblent faibles. Nous savons maintenant que l'aide chinoise n'est pas plus susceptible que l'aide des États-Unis et d'autres donateurs occidentaux de parvenir à des régimes corrompus ou autoritaires en Afrique.

Pékin utilise certainement l'aide étrangère comme un outil pour influencer les Nations Unies et d'autres instances, mais il en va de même pour les donateurs occidentaux. Nous savons également que, contrairement à la sagesse traditionnelle, l'aide chinoise ne va pas de manière disproportionnée vers les pays riches en pétrole et autres ressources extractibles. En effet, l'aide chinoise tend à aller aux pays africains les plus pauvres et les plus peuplés.

Nous constatons également que le financement du développement chinois obtient un certain nombre de résultats positifs. En Afrique, notre analyse de plus de 3 000 sites de projets de développement chinois géolocalisés et de la croissance nocturne par télédétection entre 2000 et 2012 suggère que la Chine électrifie réellement le continent et stimule la croissance économique au niveau local.

Nous constatons également que lorsque les écosystèmes locaux sont protégés par les autorités du pays hôte, les projets d'infrastructure financés par la Chine n'entraînent pas de dommages environnementaux généralisés. Dans une autre étude publiée récemment, nous constatons que les flux d'aide importants en provenance de Chine réduisent la probabilité de conflits civils dans les États qui connaissent des retraits soudains et massifs de l'aide des donateurs « traditionnels ». Au-delà du continent africain, nous constatons que l'aide chinoise au développement outre-mer (APD) favorise la croissance économique dans les pays en développement, du moins à court terme. Plus précisément, pour le pays bénéficiaire moyen, un doublement de l'APD chinoise (en termes financiers) produit une augmentation de 0,4 % de la croissance économique deux ans après l'approbation du financement.

Bref, au fur et à mesure que la base de données s'améliore, nous apprenons qu'une grande partie de la sagesse conventionnelle au sujet des motivations et des impacts de la Chine ne survit pas à l'examen empirique.

Mais nous apprenons aussi à quel point il est important d'analyser soigneusement les différents types de financement public. Pékin et Washington ont fourni des montants de financement public similaires à l'Afrique depuis 2000 (voir Figure 1). Mais si l'on examine seulement l'APD - l'aide au sens le plus strict du terme -, il apparaît clairement que l'aide chinoise à l'Afrique ne représentait qu'un tiers de celle fournie par le gouvernement américain.

La plus grande partie du financement que le gouvernement chinois accorde aux pays en développement est moins concessionnel et davantage orientée vers le commerce que les flux traditionnels d'APD. Cela est important parce que ces flux financiers tendent à aller vers des pays plus corrompus et riches en ressources plutôt que vers des pays pauvres où l'aide est la plus nécessaire.

Si les analystes ne font pas la distinction entre les différents types de flux financiers, il n'est pas surprenant que « l'aide » chinoise soit souvent confondue avec d'autres types d'investissements et de flux de ressources; d’où notre admonition de ne pas « confondre les pommes et fruits du dragon”.

À l'avenir, le milieu de la recherche sur le développement semble de plus en plus bien placé pour fournir aux décideurs et aux personnes influentes des données probantes rigoureuses sur les motivations et les répercussions des nouveaux donateurs.

AidData a récemment publié une extension majeure de son jeu de données sur les projets de développement chinois financés officiellement, couvrant toutes les grandes régions du monde sur une période de 15 ans (2000-2014). Cet ensemble de données, qui comprend près de 4 440 projets dans 140 pays, d'une valeur approximative de 354 milliards de dollars, ouvre de nouvelles possibilités de comprendre les motivations et les impacts du programme de développement outre-mer de la Chine.

Un effort parallèle pour géoréférencer cet ensemble de données à l'échelle infranationale ouvrira la voie à une analyse ciblée de l'efficacité et à des évaluations d'impact géospatial. L'Université Heidelberg  est également à la tête d'un projet visant à établir un ensemble de données exhaustif sur le programme de développement outre-mer de l'Inde, ce qui permettra une plus grande accumulation de connaissances sur les BRICs en général.

 

Auteurs:

Austin M. Strange est candidat au doctorat au Département de gouvernement de l’université de Harvard. Il étudie les relations internationales et les politiques économiques étrangères chinoises. 

Andreas Fuchs Andreas Fuchs est chercheur principal au Centre de recherche sur les conflits de distribution et de la mondialisation à l'Université de Heidelberg. Il dirige le projet «L'économie des donateurs émergents dans la coopération au développement».

Axel Dreher est professeur de politique internationale et de développement à l’Université de Heidelberg. Il est rédacteur du magazine Review of International Organizations et président du Groupe de recherche en économie appliquée au développement de l’Association allemande d’économie.

Dr. Brad Parks est directeur exécutif de AidData et de la faculté de recherche de l'Institut pour la théorie et la pratique des relations internationales du College of William and Mary.

 

Michael Tierney est le professeur de relations gouvernementales et internationales « George et Mary Hylton » et directeur de l'Institut pour la théorie et la pratique des relations internationales au « College of William & Mary ».