Règlementer la pollution industrielle de l’air en Inde

Ce blog fait partie d'une série organisée en marge de la 19ème conférence mondiale sur le développement.

Les niveaux de pollution de l’air en Inde figurent parmi les plus élevés au monde. Dans le même temps, l’application de la règlementation en vigueur dans ce domaine est souvent insuffisante. Proposé dans le cadre du concours international de blogs jeunesse 2019 organisé par le GDN, cet article démontre dans quelle mesure les conclusions d’un projet de recherche expérimentale portant sur la rémunération des auditeurs environnementaux de sociétés polluantes ont permis de concevoir une règlementation qui a permis d’augmenter la fiabilité des rapports d’audit et de réduire les niveaux de pollution.

L’Inde possède un des niveaux de pollution de l’air les plus élevés au monde. À l’instar de la base de données de l’OMS sur la qualité de l’air ambiant, du Rapport sur l’état de l’air mondial (State of Global Air Report) et de l’indice de longévité concernant la qualité de l’air (Air Quality Life Index), plusieurs analyses ont enregistré des niveaux de pollution largement supérieurs aux recommandations de l’OMS concernant la qualité de l’air.

À titre d’exemple, en Inde, la concentration annuelle moyenne de matières particulaires (un indicateur de pollution de l’air par un mélange de particules solides et liquides) de nombreuses villes est entre 15 et 20 fois plus élevée que les niveaux recommandés par l’OMS.

De fait, si l’on se base sur les recommandations de la norme indienne sur la qualité de l’air ambiant, la mauvaise qualité de l’air se manifeste sur la quasi-totalité du territoire et touche près de 80% de la population. Si l’on se base sur les recommandations de l’OMS, ce nombre augmente à 99% de la population.

La pollution de l’air doit faire partie des priorités politiques en raison de ses conséquences graves à court et long terme dans différents domaines. En effet, l’exposition aux matières particulaires est associée à une augmentation du risque de maladies cardio-respiratoires et à une diminution de l’espérance de vie. Une estimation suggère qu’en 2017, plus de 1,2 million de décès en Inde étaient attribuables à la pollution de l’air, ce qui englobe la pollution de l’air ambiant et la pollution de l’air intérieur.

La pollution de l’air et les changements climatiques s’entrecoupent à de nombreux égards. Les changements climatiques entrainent d’ailleurs des coûts extrêmement élevés. Par ailleurs, les activités polluantes peuvent entraver ou retarder la transition vers un mode de consommation d’énergie propre et des techniques de production durables. Ces aspects sont étroitement liés aux Objectifs de développement durable des Nations Unies concernant la santé et le bien-être, la lutte contre le réchauffement climatique, l’accès à des énergies propres à un coût abordable et la transition vers des modes de consommation et de production responsables.

La règlementation et son application

Dans ce contexte, les travaux de recherche portant sur les défis et les avantages d’une règlementation efficace de la pollution industrielle sont extrêmement pertinents en vue de l’élaboration de politiques. En Inde, la règlementation environnementale se compose essentiellement d’instruments de contrainte, tels que des normes en matière d’émissions, des normes sur l’utilisation de technologies d’assainissement ou de processus ou encore l’interdiction de certaines activités. Par ailleurs, les organismes de règlementation allouent la majorité de leurs ressources à la règlementation de la pollution industrielle.

Toutefois, l’application de cette règlementation est insuffisante. Une étude suggère que la mauvaise application de la règlementation peut s’expliquer par le manque de données fiables et précises concernant les émissions industrielles, l’absence d’implication du public, la corruption des sources de données et l’insuffisance de ressources.

La rigidité de la règlementation peut également expliquer ce manque d’efficacité. En effet, le non-respect des normes peut entrainer des sanctions pénales, des fermetures d’usines et d’autres sanctions disproportionnées. De toute évidence, les organismes de règlementation ont besoin de données fiables et précises afin de pouvoir évaluer le respect des normes et appliquer d’éventuelles sanctions.

Qualité des données, incitations et audits environnementaux

Dans le Gujarat, un état de l’ouest de l’Inde connu pour ses grands groupements d’entreprises, en dépit de niveaux de pollution de l’air ambiant largement supérieurs aux recommandations de la norme nationale de qualité de l’air ambiant, le Comité de contrôle de la pollution de Gujarat (GPCB), l’organisme de règlementation régional, a constaté un niveau important de conformité de la part des usines. Selon la règlementation d’alors prononcée par la cour de l’état, les usines à fort potentiel de pollution étaient tenues de soumettre des rapports d’audit environnemental chaque année à partir desquels l’organisme de règlementation évaluerait leur conformité.

Parmi ces usines, certaines devaient faire réaliser l’audit par des spécialistes d’écoles d’ingénieurs tandis que d’autres devaient faire appel à des auditeurs privés. Les usines ont directement choisi et payé des auditeurs privés, laissant ainsi la porte ouverte à des falsifications des rapports au profit des usines.

Une étude réalisée par la lauréate du prix Nobel d’économie Esther Duflo et ses collègues a tenté de déterminer si cette règlementation permettait d’obtenir des données fiables et précises pour le GPCB. En se focalisant sur les usines ayant fait appel à des auditeurs privés, les auteurs de cette étude ont réalisé une expérimentation auprès des cabinets d’audit pour les « inciter à produire des rapports fiables et précis ».

Parmi un échantillon de 473 usines provenant de deux groupements d’entreprises, l’expérimentation a d’abord consisté à affecter de façon aléatoire la moitié des usines au groupe expérimental. L’expérience a supposé :

a) d’affecter les auditeurs à des usines de façon aléatoire ;

b) de rémunérer les auditeurs par l’intermédiaire d’une centrale, et non directement par l’usine, à un tarif fixé en amont ;

c) de faire vérifier les mesures de pollution des auditeurs par des équipes de spécialistes indépendantes ;

d) au début de la deuxième année d’expérimentation, d’informer les auditeurs qu’ils seraient rémunérés en fonction de la précision de leurs mesures.

Cette expérimentation s’est étalée sur deux années : 2009 et 2010. Les résultats de l’expérimentation ont confirmé que les incitations ont influé sur la qualité de l’audit. Au sein du groupe de contrôle, c’est-à-dire les usines ayant continué avec la règlementation initiale, environ 29% des rapports d’audit comportaient des falsifications en vue d’assurer la conformité avec les normes.

L’expérimentation a incité les auditeurs à établir des rapports plus honnêtes. En effet, les auditeurs du groupe d’expérimentation ont relevé des niveaux de pollution 50 à 70 % plus élevés que ceux du groupe de contrôle. De plus, les auditeurs du groupe d’expérimentation ont montré une tendance 80% moins importante à falsifier leurs relevés pour assurer la conformité avec les normes.

Autre critère important, cette expérimentation a permis aux auditeurs d’auditer à la fois les usines du groupe de contrôle et les usines du groupe d’expérimentation. Par conséquent, aucun biais de sélection au sein des groupes d’expérimentation ne peut remettre en cause ces résultats.

Enfin, le niveau de pollution moyen des usines du groupe d’expérimentation a diminué de 20% par rapport à l’écart-type du groupe de contrôle. Cette diminution est venue principalement des usines les plus polluantes et s’explique par la rigidité de la règlementation et l’application ciblée de la règlementation par les autorités de règlementation.

Conséquences sur la politique locale

Les résultats de cette étude ont prouvé au GPCB que le système d’audit de l’époque ne permettait pas d’obtenir des données fiables et précises. C’est pour cela que, début 2015, le GPCB a intégré la méthodologie de cette expérimentation dans ses directives. Grâce aux conclusions de travaux de recherche innovants et rigoureux, cette nouvelle règlementation devrait avoir un impact significatif dans une région comptant pas moins de 20 000 usines.

Par ailleurs, le GPCB a appliqué les conclusions de cette expérimentation à l’installation de systèmes de mesure continue des émissions dans la ville de Surate, Gujarat. Les fournisseurs de systèmes de mesure continue des émissions étant sélectionnés et payés par les usines elles-mêmes, le GPCB a constaté l’inexactitude des mesures de certains appareils et a par conséquent ordonné des calibrations indépendantes.

Ces exemples illustrent l’application concrète de preuves scientifiques par les décideurs politiques dans différents contextes et mettent en exergue le rôle des incitations dans l’efficacité d’une politique.

 

Auteur :

Rongmon Deka  est chercheur à l’Institut de politique énergétique de l’Université de Chicago. Ses travaux portent sur les questions liées au développement, à la politique et à l’environnement.

 

Le concours international de blogs jeunesse a été organisé en partenariat et avec le soutien de l'Alliance de Bonn pour la recherche sur le développement durable et avec le Stiftung Internationale Begegnung der Sparkasse à Bonn.