Descubrimientos de recursos naturales: campañas de información para comunidades locales

¿Cómo pueden protegerse los intereses de las comunidades locales cuando se descubren valiosos recursos naturales donde viven? Esta columna presenta evidencia de Mozambique sobre la importancia de las campañas de información para todos los ciudadanos para garantizar la transparencia y evitar la mala gestión, la corrupción y otros aspectos indeseables de la “maldición de los recursos”.

En los últimos años, Mozambique ha descubierto cantidades sustanciales de recursos naturales. Las reservas de gas confirmadas en la provincia del norte de Cabo Delgado (ver Figura 1) tienen el potencial de convertir al país, siendo uno de los más pobres del mundo, en un actor global en el mercado de gas natural licuado.

Al mismo tiempo, la gestión de los recursos naturales en Mozambique tiene un puntaje débil en las clasificaciones internacionales. Esta combinación crea condiciones perfectas para la “maldición de los recursos naturales”, el fenómeno en el que la abundancia de recursos naturales conduce, paradójicamente, a un menor crecimiento económico.

Los economistas han intentado explicar la maldición de los recursos desde Adam Smith. Si bien todavía no hay consenso sobre sus raíces, los análisis recientes se han centrado en el papel del mal comportamiento de los políticos, a menudo asociado con la corrupción y los conflictos civiles.

La experiencia en la década de 1990 de países africanos como Angola, Nigeria y Sierra Leona, que son ricos en petróleo y diamantes, pero que tampoco se benefician de su riqueza en recursos naturales, es un ejemplo clásico. Si bien el enfoque a menudo se ha centrado en las instituciones a nivel nacional, un creciente cuerpo de evidencia confirma la importancia de las presiones políticas a nivel local.

El caso del petróleo en Brasil es un ejemplo. La extracción de petróleo aumentó los ingresos de los gobiernos locales, pero la calidad de la provisión de bienes públicos no mejoró, mientras que la corrupción aumentó. Estos resultados también son confirmados por la experiencia de Santo Tomé y Príncipe, con una mayor compra de votos después de un descubrimiento de recursos naturales.

Políticos locales y comunidades locales.

La centralidad de los políticos locales en la comprensión de la maldición de los recursos está claramente relacionada con el papel de las comunidades locales. Si bien la mayor parte del enfoque en la maldición de los recursos se ha centrado en las consecuencias de la explotación, se sabe poco sobre el comportamiento de las comunidades locales en previsión de una gran ganancia inesperada de recursos.

Como la transparencia de la gestión de los recursos naturales es muy limitada entre los países africanos, los descubrimientos a menudo se traducen en una baja conciencia de los posibles beneficios de la exploración de recursos entre las comunidades que se ven más directamente afectadas, lo que genera incertidumbres en torno a los descubrimientos.

Este es el caso en Mozambique. La limitada independencia y penetración de los medios se ha traducido en un escaso conocimiento del descubrimiento entre las comunidades que viven en Cabo Delgado. En tal escenario, después de la noticia de un descubrimiento, los políticos locales podrían estar más interesados en asegurar el poder político y perseguir un comportamiento corrupto, en lugar de comprometerse con la comunidad local.

Por lo tanto, promover instituciones locales que fortalezcan la responsabilidad política podría ayudar a contrarrestar la maldición de los recursos. Con niveles más altos de responsabilidad, las élites locales estarían más obligadas a hacer lo mejor para el bien común. Las campañas de información pueden verse como una pieza central de estos esfuerzos.

Campañas de información

Un estudio reciente dirigido por NOVAFRICA se centra en el papel de informar a las comunidades locales como un medio para contrarrestar la maldición de los recursos. Las campañas de educación cívica a gran escala ya han demostrado ser efectivas en Mozambique en relación con la participación política, sin embargo no se han realizado esfuerzos tras los descubrimientos en Cabo Delgado.

En este contexto, NOVAFRICA siguió una campaña de información en la provincia patrocinada por una amplia coalición de organizaciones en el 2017. El objetivo era proporcionar a las comunidades locales detalles importantes sobre el descubrimiento de gas natural. Esto incluyó el tamaño esperado de la ganancia inesperada futura y los derechos de las poblaciones locales para beneficiarse de los recursos recién descubiertos.

Para comprender cómo se relaciona la información y la responsabilidad con la maldición de los recursos, se seleccionaron 206 aldeas como parte del estudio y se las asignó a uno de los tres grupos.

Primero, para comprender completamente la maldición de los recursos, la atención no puede limitarse solo a los ciudadanos: las estructuras políticas locales también deben tenerse en cuenta. Para este propósito, en un primer grupo de aldeas, solo los líderes políticos locales tomaron el módulo de información (ver Figura 2).

En Mozambique, los líderes locales son los representantes de mayor rango del gobierno dentro de cada comunidad y son figuras bien definidas. Sus comunidades seleccionan a los líderes, a quienes luego reconoce el estado. Las competencias de los líderes están relacionadas principalmente con la asignación de tierras, el cumplimiento de la justicia, el desarrollo rural y las ceremonias formales. Además, deben ser consultados cuando se adquieren recursos naturales en la comunidad y se deben implementar programas públicos o de ayuda.

El primer grupo de aldeas proporciona un entorno de baja responsabilidad, imitando los mecanismos de difusión basados en las estructuras políticas existentes. En estos entornos, los ciudadanos generalmente están excluidos de la información.

En un segundo grupo, el módulo de información se impartió a la comunidad en su conjunto (ver Figura 3). Esto proporcionó niveles más altos de responsabilidad y comunidades específicas como un medio para aumentar la responsabilidad entre los líderes locales. Se ha demostrado que dicho compromiso comunitario es fundamental para aumentar la responsabilidad de los políticos locales.

En un tercer grupo de comparación de aldeas, no se proporcionó información, lo que permitió observar lo que sucede en ausencia de una campaña.

¿Qué hemos aprendido?

La campaña a nivel comunitario fue efectiva para aumentar el conocimiento sobre el descubrimiento de gas natural entre ciudadanos y líderes. En particular, los ciudadanos se volvieron más optimistas.

Pero cuando solo los líderes recibieron la información, los ciudadanos no adquirieron más conocimiento, mientras que los líderes sí. Los mecanismos de difusión centrados en las estructuras políticas no fueron efectivos para informar a las comunidades. Esto sugiere que los líderes no pueden o no quieren compartir información con los miembros de la comunidad.

Además, centrarse en los líderes aumentó la captura de élite y la “búsqueda de rentas” por parte de líderes y ciudadanos. Los líderes se volvieron más partidarios de la corrupción y se designaron miembros de la comunidad menos meritocráticos para el servicio público.

El mal uso de los fondos públicos también aumentó. Al dirigirse a los líderes, la probabilidad de fuga solo aumentó en 27 puntos porcentuales. Los ciudadanos mostraron menos interés en actividades productivas. Aumentaron sus contactos con los líderes locales y su disposición a reunirse con políticos de alto nivel.

Cuando la campaña de información se dirigió a comunidades enteras, no se observó evidencia de estos mecanismos adversos. Por el contrario, aumentó la movilización ciudadana, junto con la confianza, la voz y la responsabilidad. En estos pueblos, la violencia se redujo.

Los resultados del estudio confirman el potencial de una maldición de recursos centrado en la mala administración por parte de los políticos locales, en previsión de una futura ganancia inesperada. Esto es relevante para los responsables de formular las políticas por dos razones principales:

• Primero, una campaña de información a gran escala puede ser efectiva para aumentar los niveles de conciencia de la población sobre el descubrimiento de recursos y los debates relacionados sobre cómo se debe gestionar.
• Segundo, existen efectos claros de una campaña de información sobre la confianza en el gobierno a diferentes niveles, así como en la reducción de la violencia.

Estos hallazgos son de importancia crucial a la luz de la asociación conocida entre la maldición de los recursos y el conflicto localizado en las áreas productoras de recursos. La gestión adecuada de las expectativas de la población local y la implementación de procesos de gestión inclusivos a medida que se desarrolla la exploración de recursos pueden ser clave para escapar de la aparición de conflictos localizados.