¿Cómo se puede estimular a los agricultores pobres a realizar las inversiones necesarias para alejarles de la pobreza? Esta columna proporciona pruebas de que mientras una mayor seguridad en la tenencia de la tierra puede proporcionarles tranquilidad, su potencial de impulsar la inversión dista mucho de ser seguro. Los nuevos estudios plantean sus dudas respecto a si recientes inversiones de miles de millones de dólares en certificación de la propiedad serán tan transformativas como se pensaba previamente.
La seguridad de la tenencia ha parecido durante mucho tiempo el matrimonio perfecto entre la teoría económica y una política económica viable. Los agricultores están menos dispuestos a invertir en sus tierras, según la teoría, cuando temen que se les roben. Certificando su propiedad mediante un título o reconocimiento legal, el gobierno puede darles la seguridad de que podrán disfrutar de los frutos de su trabajo. Una vez garantizados sus derechos, los agricultores realizarán las inversiones – construcción de sistemas de regadío, aplicación de fertilizantes, plantando árboles fijadores de nitrógeno, etc.- que les permitan salir de la pobreza.
De acuerdo con la teoría económica, un reducido pero prominente conjunto de estudios observacionales – en Etiopía, Ghana y Ruanda – conecta una mayor seguridad en la tenencia de tierras con mayor inversión. Estos estudios aprovechan situaciones en las que se ha asignado derechos de propiedad a ciertos agricultores o parcelas de tierra mientras que a otros no. Todos los estudios observacionales destacables encuentran una mayor inversión cuando los derechos sobre la tierra son más seguros.
Motivadas por este aparente consenso, las organizaciones internacionales de desarrollo han gastado grandes sumas de dinero en iniciativas de reforma de tenencia de tierras en el África subsahariana. El Banco Mundial ha invertido 1.5 billones de dólares para la titulación y programas de registro, desde Ghana hasta Nicaragua. Por su parte, USAID (la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional) ha dedicado también millones para la titulación y programas de registro en el África subsahariana.
Algunos de estos nuevos programas han sido implementados como “ensayos aleatorios y controlados”.De forma similar a los ensayos médicos de fármacos, los economistas utilizan este tipo de pruebas para analizar programas sociales comparando grupos que se encuentran en la misma media excepto, en este caso, la del grupo “abordado” al que se ha asignado la tenencia de tierras.
Hasta donde sabemos, sólo se han completado dos pruebas aleatorias de ese tipo y ninguna encuentra efectos tan importantes como los de los estudios observacionales. El análisis de un programa dirigido por el gobierno de Benín para regularizar la tenencia en anticipación de la distribución de los derechos de tierra encuentra efectos estadísticamente significativos, pero por debajo del promedio respecto a algunas medidas de inversión (plantación de árboles, plantas perennes) y ningún efecto sobre otras (tierras en barbecho, trabajo).
Mientras tanto, la prueba más reciente que conocemos – nuestro propio estudio en Zambia – constata que una intervención en materia de seguridad de tenencia financiada por USAID no ha tenido un impacto estadísticamente significativo en ningún resultado destacado por el anterior organismo de investigación. En comparación, una extensión más tradicional del programa en el mismo contexto ha tenido efectos más amplios en materia de inversión, sugiriendo que los obstáculos a la inversión se deben en mayor medida a la falta de conocimiento financiero y técnico que a la inseguridad de tenencia.
Las intervenciones aleatorias pueden mostrar impactos más reducidos que el trabajo previo no aleatorio por cualquiera de varias razones. Como los gobiernos conceden a menudo titularidades de tierras a aquellos que poseen recursos y poder, un estudio no aleatorio tendría que encontrar un grupo igualmente privilegiado al que no se le otorgara arbitrariamente una titularidad en comparación – un asunto difícil.
Como alternativa, los gobiernos y autoridades tradicionales pueden ser más proclives a aceptar intervenir en la tenencia solo cuando los derechos informales ya son sólidos y, de este modo, menos valorables. También es posible que existan estudios observacionales que no hayan encontrado efectos y que no hayan sido publicados porque los editores fueran escépticos respecto al carácter innovador de sus resultados en contra del aparente consenso científico.
¿Por qué los agricultores no reaccionan ante la tenencia de tierras según las predicciones de la teoría económica? Una posibilidad radica en que el reconocimiento formal de la tenencia simplemente sustituye el reconocimiento informal. Las autoridades y los habitantes de las localidades pueden aceptar la propiedad de un hogar, aunque el gobierno no lo haga. Los hogares pueden no haber tenido nunca antes que enfrentarse a riesgos serios de expropiación.
Pero nuestro estudio constata que previamente a la intervención, aproximadamente el 40% de los hogares temían que sus derechos pudieran ser vulnerados en los próximos años y que este miedo se reducía entre los hogares a los que se había asignado la tenencia de tierras. Sin embargo, estos mismos hogares no eran más propensos a invertir.
También es posible que la teoría económica convencional no refleje de forma precisa qué piensan los agricultores sobre inseguridad en la tenencia e inversión. En grupos de discusión, los hogares confirmaron que se sentían más seguros en lo que a sus derechos se refiere, pero que la percepción no había influido en su decisión de invertir. De hecho, a pesar de la generalización de percepciones de inseguridad, el 90% de los hogares de nuestra muestra declararon que la falta de documentación formal no les disuadió de la idea de invertir en sus tierras.
Tal desconexión resulta complicada de explicar con teorías convencionales de procesos de toma de decisiones. Podría esclarecerse a partir de ideas basadas en la economía conductual, pero estas teorías no han sido aún probadas en relación con la seguridad de tenencia de tierras, dejando muchas cuestiones abiertas. Estas cuestiones abiertas sugieren que los responsables políticos deberían ser prudentes respecto a las intervenciones en materia de seguridad de tenencia de tierras. Su impacto es menos conocido de lo que podría parecer en un principio.
Una solución es llevar a cabo estudios pilotos aleatorios de alguna intervención antes de ampliarla, requiriendo investigadores para pre-registrar las pruebas y sus resultados claves con el objeto de minimizar el riesgo de sesgos en la publicación. Mientras la regularización de la tenencia puede tener un gran valor al proporcionar tranquilidad a los agricultores, su potencial de fomentar la inversión dista mucho de ser seguro.
