¿Qué mejora la erradicación de la pobreza? Esta columna presenta nuevas pruebas sobre la variación mundial de la reducción de la pobreza durante el período transcurrido desde que se establecieron los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en el año 2000. Los autores concluyen que la adopción de objetivos de desarrollo per se pueden no ser suficiente para erradicar la pobreza. Las condiciones institucionales a nivel nacional importan, ya que los países en desarrollo con mayor eficacia estatal pueden reducir la pobreza de ingresos mucho más rápido que aquellos con los estados menos eficaces.
El progreso en la reducción de la pobreza fue fundamental para los desafíos políticos establecidos en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en el 2000. Durante el 2013, la tasa de pobreza extrema era sólo un tercio del valor de 1990.
Pero según el Reloj Mundial de la Pobreza, una población cercana a los mil millones de personas está a punto de alcanzar el objetivo mundial de poner fin a la pobreza para 2030: la tasa de fuga actual es de 0.5 personas por segundo frente a la tabla requerida de 1.6. Este objetivo sigue siendo fundamental en el marco de los sucesores de los ODM, los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), los cuales entraron oficialmente en vigor a principios del 2016.
Los ODS son un instrumento útil de gobernanza mundial que alentará a los países a actuar, con la ambición de erradicar por completo la pobreza extrema en el marco del ODS 1. Pero ¿es suficiente la adopción de objetivos de desarrollo per se para erradicar la pobreza o se necesitan otras condiciones de gobernanza a nivel nacional? Aquí, discutimos nuevas pruebas sobre por qué algunos países reducen la pobreza de ingresos más rápido que otros, aprendiendo lecciones de la experiencia reciente.
En un nuevo estudio del Centro de Estados Eficientes y Desarrollo Inclusivo (ESID) ahora publicado en Desarrollo Mundial, examinamos el papel de los ODM y la “capacidad estatal” en la aceleración de la reducción de la pobreza. La capacidad estatal se refiere a la eficacia de los organismos gubernamentales en la recaudación y el gasto de los impuestos y la aplicación de políticas públicas.
Descubrimos que la adopción de los ODM per se aceleró la reducción de la pobreza. Pero también encontramos que, en los estados más eficaces, la pobreza de ingresos se ha reducido a una velocidad significativamente más rápida. Esto explica por qué los países fueron mucho más propensos a lograr el ODM 1: reducir a la mitad la pobreza. Nuestras estimaciones sugieren que los países con la capacidad estatal más fuerte pueden reducir la pobreza de ingresos hasta el doble de la velocidad que la de los países con la capacidad más débil.
Al estudiar una muestra de hasta 89 países en desarrollo entre 1990 y el 2013, nuestro análisis se desarrolla en tres etapas.
En primer lugar, mostramos si, y que tan rápido, las economías en desarrollo con niveles más altos de pobreza de ingresos experimentaron reducciones mayores en sus tasas de pobreza, a fin de cerrar la brecha con economías con niveles más bajos de pobreza en los ingresos –convergencia de la pobreza. Lo hacemos utilizando medidas internacionales estándar: la pobreza personal y la brecha de pobreza, a $1,25 dólar y $2 dólares por día. Es así que, encontramos que las medidas sobre la pobreza personal y la brecha de pobreza tienden a disminuir más rápido en los países que arrancaron siendo más pobres.
¿Buenas noticias? Sí, pero ¿qué explica esta convergencia en las medidas de pobreza de ingresos? ¿Es importante la adopción de los ODM?
El segundo paso de nuestro análisis proporciona una respuesta, examinando si el proceso de convergencia se aceleró después del año 2000. Después de contabilizar los casos de países con resultados anormales, encontramos que lo hizo, lo que sugiere que la adopción de los ODM fue un impulso para la reducción de la pobreza.
Esto presumiblemente refleja la presión sobre los países individuales para que diseñen e implementen programas de reducción de la pobreza. Por ejemplo, los Documentos de Estrategia para la Reducción de la Pobreza se convirtieron en una parte rutinaria de los planes de desarrollo nacional.
Sin embargo, esto sigue dejando una variación inexplicable sustancial en el desempeño de la reducción de la pobreza entre los países. Como muestra la Figura 1, si bien las estimaciones se aproximan bien a las tendencias de una parte significativa de nuestra muestra, es posible que no puedan explicar la situación de varios países, que, si bien muestran niveles similares de pobreza inicial, presentan variaciones sustanciales en sus logros en la reducción de la pobreza.
Por ejemplo, comparé, los dos siguientes grupos de países: Lesoto, Madagascar, Nigeria y Zambia; con Camboya, China, Indonesia y Vietnam. Los índices iniciales de $1,25 dólar por persona por día fueron similares en ambos grupos. Sin embargo, este último grupo ha logrado reducir la pobreza, mientras que el primero no.
Figura 1: Nivel inicial de pobreza frente a cambios posteriores (medidas de pobreza personal)
Fuente: Asadullah y Savoia (2018) ‘Reducción de la Pobreza durante 1990–2013: ¿La Adopción de las Metas de Desarrollo del Milenio y la Capacidad de Estado fueron importantes?’, Desarrollo Mundial 105: 70–82.
¿Qué explica dicha disparidad? ¿Podría esto reflejar diferencias en las condiciones de gobernanza a nivel nacional, como la capacidad estatal? El tercer y último paso de nuestro análisis aborda esta cuestión.
La capacidad del Estado es mayor cuando las élites gobernantes están sujetas a más límites en el ejercicio de su poder. Este es el caso cuando el poder ejecutivo se encuentra limitado por los controles y equilibrios institucionales.
La capacidad de Estado también es mayor en los países con una historia de capacidad estatal más larga. En estos casos, la habilidad del país para resolver los fallos de coordinación y para entregar bienes y servicios a sus ciudadanos se impulsa a través de los efectos de “aprender haciendo”.
Nuestros resultados ofrecen pruebas débiles de que las restricciones al ejecutivo aceleran la reducción de la pobreza (sin descartar este canal). Pero ofrecen pruebas sólidas de que los países con una historia de capacidad estatal más larga y una mayor capacidad para administrar sus territorios experimentan una reducción más rápida de la pobreza de ingresos. Es más probable que estos países hayan alcanzado la meta de los ODM de reducir a la mitad la pobreza.
Se estima que el parámetro de convergencia en el grupo de países con mayor historia de capacidad estatal (Camboya, China, Indonesia, Turquía y Vietnam) es aproximadamente el doble del tamaño del grupo con la historia de capacidad estatal más corta— Lesoto, Suazilandia, Zambia y Zimbabue (véase la figura 2). Tenga en cuenta que la mayoría de ellos son países identificados anteriormente en la Figura 1, ya que los casos donde el desempeño de la reducción de la pobreza no puede explicarse, incluso teniendo en cuenta el efecto de la adopción de los ODM.
Figura 2: Velocidad de convergencia en diferentes niveles de capacidad estatal ($1.25 por persona por día)
Fuente: Asadullah y Savoia (2018) ¿La Adopción de las Metas de Desarrollo del Milenio y la Capacidad de Estado fueron importantes?’, Desarrollo Mundial, Volumen 105, Paginas 70-82.
¿Cuáles son las implicaciones de nuestros resultados?
En primer lugar, el contexto institucional es importante para acelerar la reducción de la pobreza. La adopción de nuevos objetivos de desarrollo per se, por ambiciosos que sean, puede no ser suficiente. Debe ir acompañada de la capacidad suficiente para diseñar y entregar estrategias de reducción de la pobreza a nivel nacional.
En segundo lugar, dado que los ODS 16 incorporan ahora aspectos de la eficacia del Estado (véanse los objetivos 16.5, 16.6 y 16.7), nuestros resultados proporcionan una justificación empírica para esta elección. Esto significa que, de cara al 2030, reformar las instituciones estatales podría ser doblemente beneficioso. Este es un proceso gradual, que no sucede de la noche a la mañana. Sin embargo, el desarrollo de una capacidad de Estado más fuerte es, sin embargo, importante, porque es parte de un proceso de desarrollo político a largo plazo que puede tener efectos que pueden durar más allá de los ODS.
En tercer lugar, un componente clave de la estrategia para acelerar la reducción de la pobreza con una mayor capacidad estatal requiere mejoras en la eficacia de los organismos gubernamentales en la recaudación y el gasto de impuestos y la implementación de políticas públicas. A medida que afrontamos tiempos inciertos para la ayuda al desarrollo, esto aumentará la dependencia del uso eficaz de los recursos internos.
