Nos encontramos en el punto medio de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y los gobiernos están lidiando con múltiples crisis. Las más evidentes son las secuelas económicas de la pandemia COVID-19, el cambio climático y los conflictos actuales en Ucrania y Palestina.

Nadie puede calcular con exactitud los efectos netos de las crisis ni predecir cuándo terminarán, pero prácticamente todo el mundo coincide en que representan importantes obstáculos para la agenda mundial de desarrollo. Según el Informe de los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2022 de la ONU, el progreso en numerosos objetivos podría estar retrasándose o incluso retrocediendo como consecuencia de las crisis.

El reto de financiar los Objetivos de Desarrollo Sostenible

Las proyecciones de la OCDE para 2023 acerca de la financiación de los ODS estiman que la pandemia de COVID-19 ha provocado una disminución de casi todas las fuentes de financiación para el desarrollo, lo que equivale a un descenso del 17 % durante 2019-2020. Esto deja a los países más pobres con un déficit cada vez mayor.

El aporte internacional es, y probablemente seguirá siendo, una fuente fundamental de financiación del desarrollo. Sin embargo, estos no son tiempos normales para la cooperación al desarrollo. La Ayuda oficial al desarrollo (Official Development Assistance, AOD) alcanzó niveles récord en 2020 y 2021, pero solo debido a los gastos relacionados con COVID-19. Además, las contribuciones se han estancado en los últimos años. No hay ningún aumento a la vista, ya que el incremento del gasto militar en Europa muy probablemente desvía recursos que se hubiese destinado a la ayuda al desarrollo. 

Normalmente, los préstamos constituyen una alternativa a la ayuda internacional para los países más pobres. Sin embargo, el aumento de los tipos de interés, la elevada carga de la deuda y la incertidumbre en los mercados de capitales hacen que los préstamos sean más costosos. La «policrisis» significa que recurrir a la deuda quizás no sea una buena opción para muchos países del Sur Global en este momento. De hecho, es posible que el mundo se enfrente a una nueva crisis de la deuda, con una alta probabilidad de que se produzcan dolorosos ajustes fiscales y se reduzca el espacio fiscal. En otras palabras, políticas que se suman a la austeridad.

Cobrar impuestos es importante, ¿pero cómo aprenden los estados a gravar?

Con la ayuda internacional y la creciente dificultad en acceder a préstamos, ¿qué otras opciones de financiación tienen los países en vías de desarrollo para impulsar su crecimiento? Los impuestos son la clave. Es una parte fundamental de la forma en que los estados proporcionan bienes y servicios públicos cruciales que apoyan el desarrollo, como la educación universal, los sistemas de salud pública y administración de justicia que realmente funcione.

Mejorar la capacidad de los países en desarrollo para generar recursos destinados al presupuesto para el desarrollo actualmente forma parte del ODS 17: Alianzas para lograr los objetivos, en el que la Meta 17.1 exige «fortalecer la movilización de recursos internos». Los avances en este objetivo se miden por los «total de ingresos de las administraciones públicas en proporción al PIB» y la «proporción del presupuesto nacional financiado por impuestos internos».

Esta selección de objetivos e indicadores puede resultar especialmente oportuna, no solo porque la agenda de los ODS es mucho más ambiciosa que la de los anteriores Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). En el contexto actual, en el que la financiación para el desarrollo se enfrenta a nuevos obstáculos, es posible que los gobiernos tengan que centrarse cada vez más en los ingresos internos y, en particular, en los ingresos fiscales.

Esto presenta sus propios desafíos. En caso de estancamiento o descenso de la actividad económica, los ingresos fiscales también podrían disminuir. Para hacer frente a esta realidad, es posible que haya que ajustar las políticas fiscales. Por ejemplo, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) considera que pueden obtenerse considerables recursos al «detener las fugas» mediante la recalibración de las desgravaciones fiscales sobre la ayuda. Del mismo modo, puede recuperarse una cantidad significativa de ingresos fiscales con medidas contundentes contra los paraísos fiscales. Sin duda, estas medidas ayudarían.

Sin embargo, también habría que replantearse la capacidad de los estados para recaudar impuestos. Las mejoras en este frente, mediante la creación de capacidad fiscal, pueden tener efectos duraderos que van mucho más allá del ciclo de los objetivos de desarrollo. Pero ¿cómo aprenden los estados a gravar? La formación y el rendimiento organizativo de las instituciones de las finanzas públicas, y de las administraciones tributarias nacionales en particular, dependen de una serie de factores estructurales. Esto incluye las condiciones económicas e históricas que contribuyen a construir y consolidar un sistema tributario que pueda recaudar regularmente ingresos de toda la población a través de un impuesto amplio como el impuesto sobre la renta.

Del contrato fiscal a un ciclo virtuoso

Sin embargo, un aspecto clave de la construcción de este sistema tributario efectivo se refiere a las condiciones políticas para aumentar los ingresos a través de los impuestos. Los sistemas políticos que imponen mayores restricciones a los dirigentes políticos tienden a recaudar mayores ingresos fiscales. Esto se debe a que las restricciones impuestas a los dirigentes disminuirán la inquietud pública de que el gobierno atiende a los intereses de una élite.  Los controles y equilibrios institucionalizados reducen la discreción de los dirigentes sobre las decisiones de finanzas públicas y mejoran la rendición de cuentas pública. Esto mejora la legitimidad y tiende a hacer que los ciudadanos y las empresas estén más dispuestos a pagar impuestos.

Por ejemplo, independiente del gobierno, un parlamento eficaz puede controlar a los dirigentes al supervisar y auditar periódicamente el presupuesto del Estado, incluidos los impuestos. Estos procesos generan «moral fiscal» y aumentan significativamente los ingresos a través de los impuestos. Esto se debe a que los ciudadanos están más dispuestos a pagar impuestos cuando saben que el estado es más responsable con ellos. En otras palabras, los ciudadanos celebran un contrato fiscal con el Estado. Se sienten más satisfechos al intercambiar dinero a través de los impuestos a cambio de bienes y servicios, ya que tienen más control sobre las acciones del Estado.

Esto crea un círculo virtuoso. La calidad del gobierno mejora porque los Estados que recaudan considerables ingresos fiscales pueden, a su vez, enfrentarse a mayores exigencias públicas de responsabilidad y representación. Investigaciones recientes muestran que los ingresos fiscales y las limitaciones impuestas a los dirigentes se refuerzan mutuamente con el tiempo.  Esto da lugar a una forma más sofisticada de recaudación fiscal a partir de una amplia base impositiva. El impuesto sobre la renta, en particular, puede servir de poderoso instrumento para redistribuir la riqueza de los ricos a los pobres, y es una característica clave de un Estado fiscal moderno.

Los retos a los que se enfrenta el mundo actual justifican la necesidad de conseguir el apoyo político y el compromiso de los países para movilizar los ingresos nacionales para el desarrollo, es decir, para financiar cada vez más el presupuesto para el desarrollo a través de los impuestos. Este no es solo un ejercicio tecnocrático. La política importa. Aunque las soluciones técnicas, como la mejora de los sistemas informáticos de recaudación y administración de impuestos, son importantes para lograr este fin, comprender la política que hay detrás de los contratos fiscales es aún más importante.

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Mantener el progreso en el desarrollo humano en el Sur de Asia es clave para alcanzar las metas globales en la esencia de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). La región representa casi dos quintas partes de los pobres del mundo, casi la mitad de los niños desnutridos del mundo y el mayor número de niños con retraso en el crecimiento en el mundo.

Pero el Sur de Asia es también la región que experimentó una fuerte disminución en su tasa de pobreza entre 1990 y 2015: del 52% al 17%. Desafortunadamente, esta tendencia puede verse revertida por los eventos de los últimos dos años: hasta 400 millones de personas podrían verse empujadas a la pobreza después del brote de coronavirus.

Restaurar la tendencia anterior a la pandemia en la reducción de la pobreza en la región será un desafío, pero no imposible. Los logros del Sur de Asia en la reducción de la pobreza y las mejoras en el desarrollo humano durante el período de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) enmascaran un patrón desigual de progreso y diferencias significativas en las opciones de política dentro de la región. Sin embargo, hay lecciones importantes de la era de los ODM que pueden ayudar a acelerar el progreso futuro en Asia del Sur después de la pandemia.

Nueva evidencia sobre los progresos en materia de desarrollo del Sur de Asia durante el período de los ODM confirma que ha habido una convergencia significativa. La región ha progresado considerablemente desde 1990 y, como resultado, al final de la campaña de los ODM, se había puesto al día con las regiones más ricas en muchos indicadores sociales importantes (véase la Figura 1).

Figura 1: Erradicación de la pobreza (ODM 1) en el Sur de Asia: indicadores seleccionados

Fuente: ¿Alcanzará Asia del Sur los Objetivos de Desarrollo Sostenible para 2030? Aprender de la experiencia de los ODM

Esta es una buena noticia. Pero las tendencias del pasado en el desarrollo humano son insuficientes para producir resultados durante la era de los ODS. Las proyecciones recientes indican que para 2030 no se alcanzarán metas importantes, como la erradicación de la pobreza por ingresos. Con un enfoque de “aquí no pasa nada”, la región tardaría otros 63 años en eliminar la pobreza (un índice de recuento de la pobreza de $ 1.90 por día).

Figura 2: Gastos de capacidad estatal, salud y educación en el Sur de Asia

Fuente: ¿Alcanzará Asia del Sur los Objetivos de Desarrollo Sostenible para 2030? Aprender de la experiencia de los ODM

Entonces, ¿Qué sigue? La agenda de los ODS es mucho más ambiciosa que la de los ODM.  La entrega requerirá un compromiso genuino de las élites nacionales, así como una intensificación significativa de los esfuerzos organizativos del gobierno.

Sobre todo, el logro de los ODS requerirá mayores recursos financieros. Tradicionalmente, aquí es donde la cooperación para el desarrollo puede intervenir y proporcionar un impulso al progreso en los ODS. Pero estos no son tiempos normales para la cooperación al desarrollo. La ayuda exterior se ha mantenido estable en los últimos años, sin un aumento a la vista, dada la creciente fuerza de la retórica nacionalista en los principales países donantes.

Para Nepal y Bangladesh, el éxito con los ODM ha facilitado su exclusión de la condición de “países menos desarrollados”, pero el corolario es que ahora existe una mayor incertidumbre sobre las futuras corrientes de ayuda. Además, la guerra en Europa y una posible recesión global pueden reducir aún más los ingresos y, al mismo tiempo, aumentar la demanda de gasto público.

En este contexto, es probable que dos factores sean importantes para las perspectivas de Asia del Sur. La primera son sus insuficientes asignaciones fiscales al desarrollo social. Tanto en el gasto en educación como en salud como porcentaje del PIB, la región se ubica incluso por debajo del África subsahariana (véase la Figura 2).

El segundo factor es la limitada eficacia del gobierno en la entrega de bienes públicos. Ambas barreras son dimensiones importantes de la capacidad estatal, en las que Asia del Sur está rezagada con respecto a otras regiones en desarrollo. Abordar la brecha en la capacidad del Estado es vital, dadas las características de los objetivos para el desarrollo mundial.

La desaceleración del crecimiento económico ha limitado el margen para depender de los ingresos privados para alcanzar los ODS. Es necesario un enfoque de la prestación de servicios basado en el gasto público.  Sin embargo, la región sufre no solo de grandes brechas en la infraestructura social básica:  las proporciones de impuestos sobre el PIB del Sur de Asia también son algunas de las más bajas del mundo. Estas desventajas tienen sus raíces en los déficits de capacidad administrativa, que socavan los esfuerzos para movilizar ingresos, así como el gasto de manera efectiva.

La construcción de un estado efectivo depende de muchos factores, incluyendo la historia y la geografía de un país. Pero sabemos que también es un proceso político que requiere la consolidación de las instituciones políticas para proporcionar controles y equilibrios institucionales sobre el poder discrecional del ejecutivo.  

Esto es parte de un cambio gradual, uno que, al generar confianza entre los ciudadanos en los procesos públicos, tendrá efectos duraderos que irán más allá del período de los ODS.  De hecho, es un objetivo de desarrollo en sí mismo, ya que el ODS 16 se refiere explícitamente a la creación de instituciones eficaces, inclusivas y transparentes (Objetivos 16.6 y 16.7).

Un análisis de simulación confirma que hay retornos significativos de la inversión en la capacidad estatal. Si el gasto público en educación y salud se elevara a niveles observados en otras regiones en desarrollo (como América Latina y Asia Oriental), junto con mejoras en la efectividad del Estado en la entrega de bienes públicos, Asia del Sur aceleraría significativamente el cumplimiento de los ODS.

Este es particularmente el caso en áreas que son críticas para el progreso de la región en los objetivos de No Pobreza (ODS 1), Educación de Calidad (ODS 4), Igualdad de Género (ODS 5) y Crecimiento Inclusivo (ODS 8).

Las historias de éxito de Asia del Sur con los Objetivos de Desarrollo del Milenio han creado nuevas oportunidades y desafíos. Las rápidas mejoras en los indicadores sociales han creado mucho optimismo para cumplir con las metas de los ODS. Al mismo tiempo, el crecimiento económico sostenido ha creado una nueva clase media que aspira a niveles de vida más altos y mejores resultados de desarrollo humano. Estas aspiraciones seguirán sin cumplirse para 2030 si los déficits gemelos en capacidad estatal y gasto social en salud y educación siguen sin abordarse.

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El progreso en la reducción de la pobreza fue fundamental para los desafíos políticos establecidos en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en el 2000. Durante el 2013, la tasa de pobreza extrema era sólo un tercio del valor de 1990.

Pero según el Reloj Mundial de la Pobreza, una población cercana a los mil millones de personas está a punto de alcanzar el objetivo mundial de poner fin a la pobreza para 2030: la tasa de fuga actual es de 0.5 personas por segundo frente a la tabla requerida de 1.6. Este objetivo sigue siendo fundamental en el marco de los sucesores de los ODM, los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), los cuales entraron oficialmente en vigor a principios del 2016.

Los ODS son un instrumento útil de gobernanza mundial que alentará a los países a actuar, con la ambición de erradicar por completo la pobreza extrema en el marco del ODS 1. Pero ¿es suficiente la adopción de objetivos de desarrollo per se para erradicar la pobreza o se necesitan otras condiciones de gobernanza a nivel nacional? Aquí, discutimos nuevas pruebas sobre por qué algunos países reducen la pobreza de ingresos más rápido que otros, aprendiendo lecciones de la experiencia reciente.

En un nuevo estudio del Centro de Estados Eficientes y  Desarrollo Inclusivo (ESID) ahora publicado en Desarrollo Mundial, examinamos el papel de los ODM y la “capacidad estatal” en la aceleración de la reducción de la pobreza. La capacidad estatal se refiere a la eficacia de los organismos gubernamentales en la recaudación y el gasto de los impuestos y la aplicación de políticas públicas.

Descubrimos que la adopción de los ODM per se aceleró la reducción de la pobreza. Pero también encontramos que, en los estados más eficaces, la pobreza de ingresos se ha reducido a una velocidad significativamente más rápida. Esto explica por qué los países fueron mucho más propensos a lograr el ODM 1: reducir a la mitad la pobreza. Nuestras estimaciones sugieren que los países con la capacidad estatal más fuerte pueden reducir la pobreza de ingresos hasta el doble de la velocidad que la de los países con la capacidad más débil.

Al estudiar una muestra de hasta 89 países en desarrollo entre 1990 y el 2013, nuestro análisis se desarrolla en tres etapas.

En primer lugar, mostramos si, y que tan rápido, las economías en desarrollo con niveles más altos de pobreza de ingresos experimentaron reducciones mayores en sus tasas de pobreza, a fin de cerrar la brecha con economías con niveles más bajos de pobreza en los ingresos –convergencia de la pobreza. Lo hacemos utilizando medidas internacionales estándar: la pobreza personal y la brecha de pobreza, a $1,25 dólar y $2 dólares por día. Es así que, encontramos que las medidas sobre la pobreza personal y la brecha de pobreza tienden a disminuir más rápido en los países que arrancaron siendo más pobres.

¿Buenas noticias? Sí, pero ¿qué explica esta convergencia en las medidas de pobreza de ingresos? ¿Es importante la adopción de los ODM?

El segundo paso de nuestro análisis proporciona una respuesta, examinando si el proceso de convergencia se aceleró después del año 2000. Después de contabilizar los casos de países con resultados anormales, encontramos que lo hizo, lo que sugiere que la adopción de los ODM fue un impulso para la reducción de la pobreza.

Esto presumiblemente refleja la presión sobre los países individuales para que diseñen e implementen programas de reducción de la pobreza. Por ejemplo, los Documentos de Estrategia para la Reducción de la Pobreza se convirtieron en una parte rutinaria de los planes de desarrollo nacional.

Sin embargo, esto sigue dejando una variación inexplicable sustancial en el desempeño de la reducción de la pobreza entre los países. Como muestra la Figura 1, si bien las estimaciones se aproximan bien a las tendencias de una parte significativa de nuestra muestra, es posible que no puedan explicar la situación de varios países, que, si bien muestran niveles similares de pobreza inicial, presentan variaciones sustanciales en sus logros en la reducción de la pobreza.

Por ejemplo, comparé, los dos siguientes grupos de países: Lesoto, Madagascar, Nigeria y Zambia; con Camboya, China, Indonesia y Vietnam. Los índices iniciales de $1,25 dólar por persona por día fueron similares en ambos grupos. Sin embargo, este último grupo ha logrado reducir la pobreza, mientras que el primero no.

Figura 1: Nivel inicial de pobreza frente a cambios posteriores (medidas de pobreza personal)

Fuente: Asadullah y Savoia (2018) ‘Reducción de la Pobreza durante 1990–2013: ¿La Adopción de las Metas de Desarrollo del Milenio y la Capacidad de Estado fueron importantes?’, Desarrollo Mundial 105: 70–82.

¿Qué explica dicha disparidad? ¿Podría esto reflejar diferencias en las condiciones de gobernanza a nivel nacional, como la capacidad estatal? El tercer y último paso de nuestro análisis aborda esta cuestión.

La capacidad del Estado es mayor cuando las élites gobernantes están sujetas a más límites en el ejercicio de su poder. Este es el caso cuando el poder ejecutivo se encuentra limitado por los controles y equilibrios institucionales.

La capacidad de Estado también es mayor en los países con una historia de capacidad estatal más larga. En estos casos, la habilidad del país para resolver los fallos de coordinación y para entregar bienes y servicios a sus ciudadanos se impulsa a través de los efectos de “aprender haciendo”.

Nuestros resultados ofrecen pruebas débiles de que las restricciones al ejecutivo aceleran la reducción de la pobreza (sin descartar este canal). Pero ofrecen pruebas sólidas de que los países con una historia de capacidad estatal más larga y una mayor capacidad para administrar sus territorios experimentan una reducción más rápida de la pobreza de ingresos. Es más probable que estos países hayan alcanzado la meta de los ODM de reducir a la mitad la pobreza.

Se estima que el parámetro de convergencia en el grupo de países con mayor historia de capacidad estatal (Camboya, China, Indonesia, Turquía y Vietnam) es aproximadamente el doble del tamaño del grupo con la historia de capacidad estatal más corta— Lesoto, Suazilandia, Zambia y Zimbabue (véase la figura 2). Tenga en cuenta que la mayoría de ellos son países identificados anteriormente en la Figura 1, ya que los casos donde el desempeño de la reducción de la pobreza no puede explicarse, incluso teniendo en cuenta el efecto de la adopción de los ODM.

Figura 2: Velocidad de convergencia en diferentes niveles de capacidad estatal ($1.25 por persona por día)

Fuente: Asadullah y Savoia (2018) ¿La Adopción de las Metas de Desarrollo del Milenio y la Capacidad de Estado fueron importantes?’, Desarrollo Mundial, Volumen 105, Paginas 70-82.

¿Cuáles son las implicaciones de nuestros resultados?

En primer lugar, el contexto institucional es importante para acelerar la reducción de la pobreza. La adopción de nuevos objetivos de desarrollo per se, por ambiciosos que sean, puede no ser suficiente. Debe ir acompañada de la capacidad suficiente para diseñar y entregar estrategias de reducción de la pobreza a nivel nacional.

En segundo lugar, dado que los ODS 16 incorporan ahora aspectos de la eficacia del Estado (véanse los objetivos 16.5, 16.6 y 16.7), nuestros resultados proporcionan una justificación empírica para esta elección. Esto significa que, de cara al 2030, reformar las instituciones estatales podría ser doblemente beneficioso. Este es un proceso gradual, que no sucede de la noche a la mañana. Sin embargo, el desarrollo de una capacidad de Estado más fuerte es, sin embargo, importante, porque es parte de un proceso de desarrollo político a largo plazo que puede tener efectos que pueden durar más allá de los ODS.

En tercer lugar, un componente clave de la estrategia para acelerar la reducción de la pobreza con una mayor capacidad estatal requiere mejoras en la eficacia de los organismos gubernamentales en la recaudación y el gasto de impuestos y la implementación de políticas públicas. A medida que afrontamos tiempos inciertos para la ayuda al desarrollo, esto aumentará la dependencia del uso eficaz de los recursos internos.

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