La evidencia sugiere que la infraestructura pública digital (IPD) puede simplificar enormemente la administración tributaria y mejorar el cumplimiento tributario. Sin embargo, primero deben abordarse algunos desafíos persistentes, incluido el acceso deficiente a los datos.
La infraestructura pública digital (IPD) podría convertirse en un elemento innovador para la digitalización de los gobiernos y las sociedades. El concepto de IPD se basa en pilares de código abierto, interoperables y escalables, similares a los bloques de Lego, que se pueden ensamblar y combinar para crear soluciones digitales inclusivas, resilientes y adaptables que mejoren los servicios públicos y, a su vez, impulsen el desarrollo económico.
Dos de estos pilares –el sistema de identificación digital (DIS por sus siglas en inglés) y los pagos digitales a comerciantes (DMP por sus siglas en inglés)– tienen un gran potencial para fortalecer administraciones tributarias cada vez más digitalizadas. Este potencial es aún mayor en los países africanos con recursos limitados, donde las agencias tributarias están priorizando e invirtiendo en transformaciones digitales.
Por ejemplo, se cree que un sistema DIS puede ayudar a las autoridades fiscales a identificar, verificar y rastrear de manera inequívoca a los contribuyentes a lo largo del tiempo y, al mismo tiempo, facilitar el registro y el cumplimiento de las obligaciones de los contribuyentes. Asimismo, los DMP podrían crear una plataforma de ‘rastro documental digital‘ que es crucial para que una autoridad fiscal identifique con precisión los ingresos imponibles y exija el cumplimiento.
Según nuestro análisis de la evidencia de varios países, para que los gobiernos africanos transformen ese potencial en un impacto significativo, es necesario considerar factores administrativos, institucionales y políticos más amplios. Para aprovechar los beneficios fiscales del DPI, los gobiernos deben considerar los patrones de adopción, establecer sistemas de intercambio de datos sin fisuras (un tercer pilar de la IPD) y garantizar que su administración tributaria tiene las herramientas y la capacidad para utilizar estos datos adecuadamente.
Es importante destacar que, más allá de la administración tributaria, nuestro análisis de la evidencia sugiere que la IPD ofrece enormes oportunidades para todo el gobierno de los países africanos.
La infraestructura pública digital muestra un potencial global
Si bien las tecnologías DIS y DMP aún no están totalmente difundidas, han demostrado ser prometedoras en varios países. Por ejemplo:
- La exitosa implementación de IPD en la India, integrada con los sistemas de administración tributaria, ha mejorado los resultados tributarios y reducido el fraude.
- El fomento activo de Corea del Sur a la adopción de DMP ha llevado a un mejor seguimiento y una presentación de impuestos simplificada, aumentando el cumplimiento.
- Historias de éxito similares provienen de China y los EE.UU., donde los informes de terceros sobre datos de ventas electrónicas han aumentado significativamente el cumplimiento.
Experiencias africanas con infraestructura pública digital
Al igual que ocurre con otras mejoras tecnológicas, las políticas que promueven los sistemas DIS y DMP también han llegado al continente africano:
- La Autoridad Tributaria de Uganda integró su sistema de registro con el de la Agencia Nacional de Identificación y Registro para facilitar un proceso de registro en línea que conecta los números de identificación nacional y los números de identificación fiscal. Como resultado, en 2022 más de 350,000 contribuyentes, que eran principalmente informales, se registraron ante la autoridad tributaria. Además, los datos cualitativos sugieren un alto nivel de satisfacción con el servicio.
- De manera similar, la Autoridad de Ingresos de Ghana aprovechó un sistema de identificación digital para el registro fiscal en colaboración con la Autoridad Nacional de Identificación, que transfirió sin problemas la información de identidad a la autoridad fiscal. Esta medida de la autoridad fiscal condujo a un aumento de tres veces en el total de registros fiscales en 2021-2022.
- En Sudáfrica, los números de registros se triplicaron gracias a la integración con el registro empresarial.
- En Etiopía, el registro de contribuyentes se ha integrado recientemente con Fayda, el sistema de identificación digital nacional del país.
En estos ejemplos, si bien la incorporación de un sistema de identificación digital aumentó significativamente la base tributaria, esto no se tradujo automáticamente en un aumento de la recaudación fiscal, por varias razones:
- La adopción limitada del sistema DIS.
- el tipo de datos compartidos, que no necesariamente se ajustan a las necesidades de las administraciones tributarias y a menudo están desactualizados.
- Los acuerdos de intercambio de datos, aún irregulares y ad hoc, que no permiten un intercambio fluido de datos en todo el gobierno.
- Los objetivos de las políticas a menudo priorizan objetivos de registro elevados, con una capacidad aún limitada para exigir el cumplimiento en una base de contribuyentes considerablemente mayor.
Pagos digitales a comerciantes en África
En el caso de los sistemas DMP, la evidencia es más bien mixta. Si bien varios gobiernos han introducido incentivos para su adopción, los resultados son altamente inconsistentes y varían según el contexto. Si bien las devoluciones de impuestos parecen haber funcionado en Corea, Grecia y Colombia, los subsidios en el punto de venta (pago con tarjeta de crédito o débito) fueron ineficaces en Uruguay. En la India, la desmonetización de 2016 aumentó la dependencia de los pagos electrónicos, lo que a su vez aumentó la cantidad de ingresos fiscales recaudados. Desalentar el uso de efectivo mediante impuestos a los depósitos en efectivo, como en México, puede de hecho reducir su uso, pero también impulsó a las personas a tener efectivo fuera del sector bancario.
En África están surgiendo pruebas más positivas:
- En Ghana, cuando se introdujo un impuesto al dinero móvil, con una exención para los sistemas DMP, los usuarios de DMP vieron la exención de manera positiva y tuvieron percepciones más positivas del sistema tributario y del gobierno.
- En Ruanda, las empresas de telecomunicaciones eliminaron la tarifa del DMP del 1% en marzo de 2020, lo que impulsó la adopción en un 20% y redujo el uso de efectivo. Cuando las tarifas volvieron a aplicarse en septiembre de 2021, el uso disminuyó un 5%, pero seguía siendo superior a los niveles anteriores a la exención.
Sin embargo, la reticencia a adoptar el sistema DMP persiste entre las empresas que tienen poca confianza y familiaridad con la tecnología, al igual que el comercio con pares que dependen del efectivo y los consumidores a lo largo de la cadena de suministro. Además, la adopción de DMP solo afecta parcialmente el cumplimiento tributario de las empresas, y solo por un corto período después de la adopción: las empresas simplemente compensan sus ventas digitales con más gastos, lo que genera un efecto fiscal neto cero.
Aún no se ha aprovechado todo el potencial del DMP para fortalecer la administración tributaria. Al igual que en el caso del DIS, existen obstáculos cruciales para su adopción generalizada, y los gobiernos deben encontrar formas de evitar respuestas de evasión fiscal por parte de los contribuyentes que sí adoptan el sistema DMP.
Además, cuando los datos del DMP se comparten con las administraciones tributarias, no queda claro si dichos datos se utilizan en un entorno de agencia tributaria con capacidades analíticas y recursos limitados y de qué manera.
En términos más generales, sin embargo, el intercambio de datos de DMP está lejos de lograrse. Los gobiernos han enfrentado limitaciones y restricciones legales para acceder a los datos del sistema DMP. En el caso de los datos de DMP privados, las cuestiones de gobernanza y confidencialidad siguen sin resolverse, en contraste con la conceptualización de código abierto, de múltiples partes interesadas y colaborativa de la infraestructura pública digital.
El sistema de administración tributaria como integración pública digital
Las administraciones tributarias tienen enormes oportunidades de integrarse eficientemente con soluciones de información fiscal transparentes, inclusivas y replicables. Los propios sistemas de administración tributaria podrían funcionar como información fiscal transparente, que permitiera el acceso directo y el uso de los datos tributarios para diversos fines, como el acceso a servicios de préstamos u otros servicios gubernamentales .
Se necesita más investigación orientada a las políticas para documentar y explorar ese potencial, diagnosticar los desafíos que plantea la IPD y medir sus impactos en los sistemas tributarios.
