La transformación económica no conduce automáticamente a un aumento en el empleo. Las políticas son importantes, como lo muestra el ejemplo de la industria de molinos de viento de Dinamarca, y algunas iniciativas como la Alianza África-Europa de la Unión Europea son prometedoras. Esta columna sostiene que es hora de centrarse en políticas innovadoras que aborden las deficiencias de las estrategias pasadas para creación del empleo.
En todo el mundo, la desigualdad económica y la precariedad laboral han aumentado. Si bien las personas con ingresos altos se han beneficiado de la globalización y el crecimiento, muchas personas con ingresos bajos se enfrentan a niveles salariales estancados, una menor seguridad en el empleo y una mayor probabilidad de trabajar en empleos informales, si es que acaso encuentran trabajo. Si bien muchas economías en desarrollo están experimentando una transformación económica, grandes segmentos de la población se están quedando atrás.
El desafío de crear un crecimiento inclusivo, es decir, una transformación económica basada en la creación del empleo está bien ilustrado en Sudáfrica y Botswana, países en los que he estudiado y en los que también he vivido. A pesar de algunas diferencias en el enfoque de las políticas, ambos países enfrentan niveles extremadamente altos de desempleo y subempleo. Las cifras oficiales sitúan el desempleo en Botswana en el 17% de la fuerza laboral total y el 27% en Sudáfrica.
Si bien estas tasas de desempleo son altas, no revelan el panorama completo. Por ejemplo, del total de la población ocupada en edad de trabajar en Botswana, la mitad está en empleo informal o temporal o realiza actividades no remuneradas; en Sudáfrica, esta proporción asciende a alrededor del 40%. Además, según algunos cálculos, los ingresos laborales del 10% más rico de la población en Botswana son 28% más altos que los ingresos del 10% más pobre; en Sudáfrica, la diferencia es de alrededor del 14%.
Los gobiernos de Botswana y Sudáfrica han seguido diferentes estrategias para mejorar los niveles de empleo y la seguridad económica entre la población. Botswana, por ejemplo, ha tratado de mantener bajos los salarios mínimos, mientras que, en Sudáfrica, la estrategia ha sido mantener los salarios mínimos en un nivel más alto. En ninguno de los dos casos la estrategia ha funcionado bien.
Las políticas económicas que apoyan el crecimiento del sector privado, así como los programas de obras públicas financiados por el estado se han aplicado en ambos países, pero no han tenido suficientes efectos a largo plazo para hacer mella en el desafío de la creación de empleo. Y si bien Sudáfrica ha implementado un sistema de protección social generoso (a diferencia de Botswana), no ha sido suficiente para mejorar las oportunidades de empleo, aunque ha reducido el nivel de pobreza significativamente.
Los casos de Botswana y Sudáfrica resaltan cómo la creación de empleo, especialmente para los segmentos de la población de bajos ingresos, es un desafío difícil. En Gaborone y Pretoria, como en otras capitales del mundo, todos están de acuerdo en que los altos niveles de desempleo son indeseables, pero identificar y acordar las mejores estrategias es mucho más difícil.
Es poco probable que los problemas complejos se resuelvan con soluciones simples. Entonces, para encontrar soluciones a la creación de empleos sostenibles, tal vez necesitamos buscar en lugares insólitos para identificar posibles estrategias.
Me gustaría destacar un ejemplo de mi propio país: Dinamarca. Desde sus humildes comienzos en la década de 1970, la industria de los aerogeneradores ha crecido enormemente hasta convertirse en el líder mundial. Por supuesto, la construcción de industrias que sean competitivas en los mercados mundiales y que requieren niveles crecientes de empleo es clave. Pero el punto principal con este ejemplo es que la industria eólica danesa fue apoyada por una amplia cartera de políticas gubernamentales que estimularon el desarrollo, el cambio tecnológico y el aprendizaje.
Desde el principio, el gobierno danés fue activo en estimular la demanda de energía eólica y, a través de subsidios y reducciones de costos, alentó la expansión de las soluciones de energía eólica. A medida que el mercado creció y los molinos de viento se hicieron más rentables, los subsidios fueron eliminados gradualmente.
Podría cuestionar la relevancia de este ejemplo diciendo que Dinamarca es demasiado pequeña, rica y que funciona bien. Sin embargo, sorprendentemente, Noruega, igualmente pequeña, rica y con buen funcionamiento, no ha logrado construir una industria fuerte de energía eólica en la misma medida. Podría decirse que esto se debe a la falta de políticas de apoyo por parte del gobierno noruego.
Es de destacar que, mientras que las cifras de empleo en la industria eólica noruega a mediados de la década de 2000 eran de 200 a 300 personas, alrededor de 21,000 trabajaban en la industria eólica danesa, una cifra que desde entonces ha aumentado a más de 33,000. Esto puede no parecer mucho, pero recuerde que Dinamarca es un país con menos de seis millones de habitantes y que el crecimiento de la producción de molinos de viento ha estado acompañado por un crecimiento en las industrias relacionadas.
El ejemplo de la industria eólica danesa destaca el papel crítico que los gobiernos pueden tener en el apoyo a sectores estratégicos a través de subsidios, desarrollo de productos y aprendizaje. También indica cómo el gobierno debe eliminar gradualmente su apoyo a medida que el sector crece y se vuelve autosuficiente.
Muchos países en desarrollo no necesariamente tienen la capacidad o los recursos para que sus gobiernos hagan lo que ha hecho el gobierno danés. Pero otras partes interesadas podrían asumir el papel de apoyo en su lugar.
Por ejemplo, en 2018, la Unión Europea (UE) lanzó una iniciativa llamada Africa-Europe Alliance [Alianza África-Europa] para la Inversión y el Empleo Sostenibles. Un elemento notable de la iniciativa es la idea de que la UE respalda las inversiones de los empresarios privados con una garantía. De este modo, los fondos públicos apoyan iniciativas privadas con el objetivo común de fomentar el desarrollo de empresas y la creación de empleo. Será interesante seguir esta iniciativa para ver si podría tener éxito donde tantos otros esfuerzos han fracasado.
Autor:
Marianne S. Ulriksen trabaja en el Danish Centre for Welfare Studies de la Universidad del Sur de Dinamarca. Su investigación se centra en políticas comparativas, desarrollo de políticas de bienestar, protección social y justicia social, pobreza y desigualdad, y tributación y redistribución.
