La participación ciudadana, la movilización comunitaria, la gobernanza local y la prestación descentralizada de servicios se encuentran en el centro de las reformas institucionales en muchos países. Pero ¿son estas iniciativas de participación capaces de transformar la adopción de decisiones en el ámbito local o empoderar a los pobres de alguna forma duradera?Apenas existen evidencias de que “el desarrollo impulsado por la comunidad” pueda transformar la toma de decisiones comunitaria y las instituciones locales. Esta columna investiga una de las posibles razones.
Como se indicó en el Informe sobre Desarrollo Mundial 2017, las reformas institucionales recientes que han tenido lugar en muchos países se centran en la responsabilidad social, participación ciudadana, movilización comunitaria, gobernanza local y prestación descentralizada de servicios. En el sector del desarrollo, “el desarrollo impulsado por la comunidad” (DIC) ha emergido como uno de los enfoques predominantes para la prestación de intervenciones de desarrollo.
Pero ¿son estas iniciativas de participación capaces de transformar la adopción de decisiones en el ámbito local o empoderar a los pobres de forma duradera?
Por ejemplo, como parte de la agenda de reforma de Bangladesh sobre gobierno abierto y transparente, la Ley de Union Parishad (2009) mandata a unidades administrativas locales para celebrar una serie de reuniones de consulta, abiertas a todos los ciudadanos, antes de aprobar el presupuesto local. Todavía a pesar del cumplimiento formal, la recepción e implementación del proceso de “Presupuesto Abierto” ha recibido poco interés.
Los impulsores de las intervenciones DIC a menudo esperan que sus programas tengan efectos secundarios sobre las instituciones locales y dinámicas sociales – por ejemplo, incrementando la demanda ciudadana de consultas públicas y oportunidades para participar en los procesos de toma de decisiones locales. Lamentablemente, como se resume en un reciente informe de la Iniciativa Internacional para la Evaluación del Impacto, apenas existen evidencias respecto a que el DIC pueda transformar la toma de decisiones comunitarias y las instituciones locales.
Aquí informamos sobre algunos indicios que ayudan a aclarar por qué es así. Extraemos lecciones de un programa de DIC implementado en Bangladesh entre el año 2015 y 2018 por la ONG Foro para la Salud Pública. Como parte de una agenda de investigación más amplia sobre DIC y el proceso de toma de decisiones comunitario, dirigimos un experimento práctico de laboratorio y un experimento de campo para investigar qué piensan los ciudadanos sobre prácticas participativas.
Nuestros resultados desafían algunas creencias ampliamente extendidas sobre los vínculos existentes entre prácticas participativas y el desarrollo institucional.
Los ciudadanos valoran las instituciones inclusivas
Los defensores de la participación ciudadana en la prestación y supervisión de servicios públicos a menudo argumentan que consultar e implicar a los beneficiarios de los programas en los procesos de decisión es importante en sí mismo y que los procesos deliberativos crean un sentido de legitimidad en lo que respecta a las decisiones vinculadas al proyecto. Pero el ejercicio de expresión de opiniones y de elección puede ser costoso, por ejemplo, debido al costo de oportunidad del tiempo dedicado a la participación, los costes psicológicos ocasionados por las deliberaciones sobre los distintos asuntos o los costes materiales o sociales de tomar posiciones contrarias a los intereses de grupos poderosos.
Un estudio reciente sobre “descentralización radical” subraya la necesidad de comprender mejor el impacto global de los programas DIC, considerando los beneficios percibidos y costes de participación.
Encontramos claras evidencias de que la mayoría de los ciudadanos prefieren tomar decisiones colectivas a través de procesos inclusivos. Los ciudadanos prefieren que las decisiones comunitarias sean delegadas en la propia comunidad, pero también expresan una demanda insatisfecha para que la adopción de decisiones a nivel local sea más democrática y participativa.
Experiencias previas de gobernanza participativa a través de programas DIC incrementan el valor ciudadano de las instituciones inclusivas
Experimentar programas DIC proporciona a las comunidades nuevas herramientas que les permiten evitar o resolver conflictos y tensiones durante debates públicos, reduciendo por consiguiente costos no-monetarios (conflictos) asociados a futuras prácticas participativas. Mediante un programa DIC, los ciudadanos aprenden sobre las cualidades intrínsecas a esos tipos de arreglos institucionales (legitimidad y representación, por ejemplo), especialmente en comunidades en las que dicho programa es más inclusivo y donde participan más ciudadanos en el proceso.
A través de estos canales, experimentar un programa DIC puede incrementar las demandas de los ciudadanos respecto a la adopción de procesos participativos para futuras decisiones colectivas.
Lecciones políticas
A pesar de algunos cambios respecto al valor ciudadano de las prácticas participativas, apenas encontramos evidencias sobre cambios en elecciones individuales sobre participación o de prácticas de gobiernos locales coincidentes con otros muchos estudios. Las instituciones tampoco han logrado reflejar las preferencias sociales y políticas de la mayoría de la población. Nuestra evidencia sugiere que las instituciones pueden ser persistentes porque están limitadas por las estructuras de poder social y político que existen en la sociedad.
En términos generales, nuestros resultados tienen implicaciones políticas importantes. Las reformas dirigidas a mejorar la gobernanza a través de la descentralización y la participación ciudadana pueden ser más efectivas si se centran en eliminar los obstáculos que impiden la participación significativa de todos los miembros de la comunidad.
Por ejemplo, se debería adoptar medidas activas para garantizar que todos los hogares sean informados e invitados a foros participativos. Las reuniones comunitarias deberían estar mediadas y organizadas de tal forma que las relaciones clientelares que determinan las comunidades locales no impidan a miembros de la comunidad expresar libremente sus opiniones y puntos de vista.
Desde una perspectiva más optimista, es alentador que la exposición a nuevas instituciones democráticas e inclusivas (por ejemplo, a través de un programa DIC) lleve a algunos cambios en la forma en que los ciudadanos valoren mecanismos institucionales alternativos. Estos cambios de preferencias y actitudes pueden representar una situación propicia para intervenciones de seguimiento del fortalecimiento de la sociedad civil y apoyo a la participación ciudadana en consultas públicas y demandas de transformaciones políticas.
