¿Cómo puede hacerse más inclusiva la formulación de las políticas económicas y apoyar así el crecimiento a largo plazo y de base amplia? Esta columna argumenta que el fomento de una política económica inclusiva se inicia con el proceso político: un diseño electoral más inclusivo.
Las personas responden a incentivos y, los políticos no son diferentes. La manera en que se diseñan las elecciones puede condicionar el programa y las políticas de un candidato tanto como cualquier otro factor. Con estos programas, los políticos adaptan la forma de apelar a diferentes grupos de votantes.
Los economistas hablan del papel fundamental que desempeñan las ‘instituciones inclusivas’ – aquellas que favorecen una amplia participación política – en la gobernanza y crecimiento a largo plazo. ¿Pero qué significa esto en la práctica? ¿Cómo creamos instituciones inclusivas?
El argumento principal aquí es que el diseño electoral es un elemento clave para la creación de instituciones inclusivas y, por extensión, del desarrollo económico. Cuando las elecciones alentan a los cargos electos a representar a un grupo amplio de votantes en mayor medida que a otro más reducido, los políticos tienen incentivos para proporcionar bienes públicos que benefician a un electorado más extenso cuando llegan al poder.
Reglas electorales para moldear incentivos políticos
Un aspecto del diseño electoral vincula directamente la estrategia política con la representación: las reglas electorales. Las reglas electorales definen cómo se traduce lo que quieren los votantes en representación política. Estas fórmulas pueden crear incentivos para que los políticos apelen a grupos de electores más amplios.
¿Cómo funciona esto exactamente?
Compare sistemas de vuelta única y de dos vueltas. En un sistema de vuelta única, los electores votan una vez y gana el candidato que consigue el mayor número de votos. En un sistema de doble vuelta, los electores votan primero y si ningún candidato obtiene una mayoría, eligen por segunda vez entre los dos candidatos principales.
Esta distinción implica que, para ganar en un sistema de doble vuelta, los candidatos no sólo tienen que lograr más votos (que podría ser tan sólo como decir el 30% en un sistema de vuelta única) sino que también han de alcanzar al menos el 50%. Se intuye que, para un político, cada voto es más valioso y se vuelve costoso ignorar a ciertos grupos de votantes. Para vencer, los candidatos han de adoptar estrategias para apelar a grupos más amplios de electores.
Esta lógica puede aplicarse a otras reglas electorales, tales como los sistemas proporcionales y el colegio electoral. Por ejemplo, el colegio electoral contrarresta el fomento de la representación mayoritaria: los candidatos pueden ganar con sólo el 25% del voto (obteniendo el 50% del voto en el 50% de los distritos).
La investigación teórica sugiere que las reglas electorales afectan a los incentivos y tienen implicaciones para la gobernanza. Más recientemente, estudios empíricos están concluyendo lo mismo.
Estudio de caso: sistemas de vuelta única y doble vuelta en Brasil
En todo el mundo se utiliza una variedad de reglas electorales para seleccionar representantes políticos. Para puestos ejecutivos en sistemas presidencialistas, estos se enmarcan por lo general bajo dos sistemas: sistemas de vuelta única y de doble vuelta.
Mi investigación analiza las implicaciones de los sistemas de única y doble vuelta en las elecciones municipales brasileñas. Brasil emplea una norma única, mediante la cual las municipalidades por debajo de 200,000 votantes registrados eligen a su alcalde en elecciones de vuelta única y las que superan este umbral lo hacen en doble vuelta.
¿Representan los políticos a grupos más amplios de votantes en las elecciones de doble vuelta? El recuento del voto de la primera vuelta en cada centro de votación indica que los votantes se encuentran menos concentrados geográficamente en las municipalidades de doble vuelta (ver Figura 1). Esta disminución sólo se produce entre los dos principales candidatos: quienquiera que gane, representa en última instancia a un electorado geográficamente más extenso.
Figura 1: Concentración global de votantes para candidatos específicos, medido por el índice de coeficiente de variación
Las elecciones de segunda vuelta fomentan el carácter inclusivo en otra dimensión: los votantes se involucran más en el proceso político y votan significativamente menos en blanco y nulo.
Pero el diseño electoral no es una herramienta política útil para el desarrollo económico si esto no conduce a diferencias en materia de política económica. En Brasil, parece que estas diferencias se traducen en políticas durante las elecciones: una vez en el cargo, los políticos elegidos en elecciones de doble vuelta proporcionan más recursos a las escuelas públicas (ver Figura 2) y los distribuyen de forma más equitativa entre las mismas. Esta menor desigualdad obedece a los recursos adicionales que se dirigen a las escuelas más pobres de la municipalidad.
Figura 2: Niveles de recursos de equipamiento escolar, medidos en función de la clasificación de una escuela en el porcentaje nacional de niveles de recursos
Pero ¿están simplemente los políticos atrayendo a grupos de votantes de forma poco consecuente? Las pruebas sugieren que no. Las municipalidades de doble vuelta también experimentan una mejora en los resultados educativos: las tasas de abandono son más bajas y las de alfabetización más altas entre los grupos en edad escolar durante la legislatura.
¿Qué hacer para avanzar en esto?
Los políticos tienen ideologías, pero también responden a incentivos. Un diseño innovador de las elecciones puede hacer que el sistema político y la subsiguiente política económica sean más inclusivos generando incentivos para que los políticos apelen a grupos de votantes más amplios.
Los sistemas de doble vuelta pueden llevar a una representación más inclusiva. Otras reglas de votación que acercan a la victoria a las mayorías necesarias pueden conducir a resultados similares, como la votación por orden de preferencia.
Pero transformar el sistema político requiere una gran voluntad política. Frente a limitaciones políticas, los países no deberían desestimar cambios políticos menores y graduales. Las herramientas políticas que hacen que sea más difícil para los políticos ganar con grupos reducidos de votantes – como las que limitan la identidad política o el número de candidatos en elecciones de vuelta única – pueden generar pasos significativos hacia un proceso político más inclusivo.
