El África subsahariana tiene un problema persistente de baja productividad agrícola. Las reformas agrarias constituyen una política común para fomentar la productividad, en la medida en que tienden a favorecer el objetivo de mejorar la eficiencia del uso de la tierra en lugar de asegurar un acceso más equitativo. Pero como se explica en esta columna, este objetivo puede entrar en conflicto con preferencias arraigadas en la comunidad local y normas sociales relacionadas con la equidad. Los autores se basan en evidencias obtenidas en áreas rurales de Malawi y otros lugares para demostrar que, con el fin de liberar el potencial de las tierras y los agricultores, es necesario considerar perspectivas sobre equidad y establecer mecanismos formales e informales de redistribución de recursos e ingresos.
En países de bajos ingresos, la política agrícola conlleva a menudo reformas agrarias: redistribución de la tierra, emisión de títulos, limitación de ventas y alquileres e, imposición de topes a la propiedad.
Estas reformas buscan un equilibrio entre las consideraciones de equidad y eficiencia. Por un lado, el acceso equitativo a la tierra, que es una aportación importante para la producción agrícola, podría reducir la pobreza y la desigualdad de ingresos. Y, por el otro, redistribuir la tierra hacia una mayor productividad podría estimular la producción y, facilitar la migración y el cambio estuctural.
Con un historial de baja productividad agrícola, varios países del África subsahariana han favorecido razones de eficiencia. Una oleada de titulación de tierras se ha expandido por el continente, suplantando el uso consuetudinario con la propiedad formal de las mismas.
Mientras que la comunidad política y la académica se encuentran divididas sobre los efectos previstos de la titulación de tierras, un aspecto del debate que ha recibido escasa atención es la vinculación entre estos cambios políticos formales y las normas e instituciones informales existentes relativas a la propiedad y el uso de la tierra. Los cambios formales en las políticas no se producen en un vacío: suplantan o complementan las prácticas existentes.
Aquí, nos basamos en un estudio de caso en Malawi para explorar uno de esos conjuntos de normas y su relación con un cambio reciente en la legislación. El Derecho Consuetudinario de Tierras de Malawi, que entró en vigor en 2018, promueve la inscripción de tierras de uso consuetudinario como terrenos privados. El objetivo de la ley es fomentar que los agricultores compren y vendan tierras y que las alquilen o sean arrendatarios, reasignando así la tierra a aquéllos que podrían ser más productivos y capaces de cultivarla de forma rentable. La propiedad formal de la tierra también puede estimular la productividad fomentando la inversión a largo plazo en mejoras de suelos y parcelas como la referida a la irrigación.
En un estudio de campo realizado en 2014-18 en zonas rurales de Malawi Central en plena transición de gran escala a la propiedad formal de la tierra, visitamos 250 aldeas y recopilamos datos sobre la propiedad de los terrenos, producción agrícola, suelos, demografía y participación en el mercado de 2,500 familias agrícolas.
La venta de tierras es aún bastante inusual en esta zona rural y, por lo tanto, nos centramos en el mercado del arrendamiento de terreno. Según nuestros datos, el 15% de los hogares participaron en el mercado como arrendatarios, mientras que el 5% lo hizo como arrendadores. Estos porcentajes, que no cambiaron a lo largo de los cuatro años en que observamos las aldeas, son bajos incluso en comparación con otros países del África subsahariana.
Imagen 1: Una de las aldeas de la muestra de nuestro estudio
Los agricultores con los que hablamos expresaron a menudo un deseo de participar más en el mercado de arrendamiento de tierras, de arrendar más parcelas para incrementar la producción, de poner en alquiler terrenos para dedicar a actividades no agrícolas o, incluso de emigrar lejos de la aldea. Con inquilinos y arrendadores dispuestos, ¿qué impedía a los agricultores incrementar la cantidad de tierras que arriendan y ponen en alquiler?
Observamos que el precio al que se arriendan las tierras parecía desempeñar un papel importante. Los agricultores pagaban alrededor de $18 por el arriendo de un acre de tierra. Como economistas y científicos agrícolas, habríamos esperado que este precio variara de forma predecible entre parcelas en las aldeas. Los campos que tienen mejor suelo se encuentran en ubicaciones más favorables y, que tienen una mejor utilidad agronómica, deberían arrendarse a unos precios relativamente más altos en comparación con los terrenos en condiciones menos ventajosas. Y, sin embargo, éste no parecía ser el caso.
Examinamos la distribución del costo de la renta en cada una de las 250 aldeas. Estos precios parecían estar concentrados en las aldeas, con escasa variación total dentro de las mismas. Cuando preguntamos el motivo, los agricultores señalaron normas y prácticas sociales en la aldea. Las preocupaciones en torno a la equidad llevaron a los agricultores a poner límites sobre las tarifas de arrendamiento permitidas. Estos límites no se han formalizado, pero sí se aplican informalmente a través de sanciones sociales.
La existencia de estos topes puede ayudar a explicar la falta de actividad en el mercado del alquiler de tierras. Por ejemplo, un arrendador con una valiosa parcela de terreno podría no estar dispuesto a alquilarla a un precio considerablemente menor de su valor de mercado.
A continuación, analizamos la relación entre estas normas sociales y los precios de renta. Para cada aldea, calculamos el rango de precios de alquiler, definidos como la tarifa máxima menos la mínima, para caracterizar el fenómeno de concentración.
Obtuvimos ideas sobre equidad de dos formas. En primer lugar, simplemente pedimos a los agricultores que imaginaran una serie de escenarios y que los clasificaran como ‘muy justo’, ‘justo’, ‘injusto’ y, ‘muy injusto’.
También realizamos un experimento en cada aldea. Los experimentos constituyen un instrumento común en el trabajo de campo. Nos permiten observar el comportamiento de individuos y grupos en un entorno relativamente controlado. Llevamos a cabo lo que los investigadores denominan un ‘juego de dictador’.
En el experimento, solicitamos a los agricultores de cada aldea que eligieran entre dos distribuciones. Una era justa, dando la misma cantidad de dinero en efectivo a cada uno de los agricultores. La otra distribución proporcionaba en total más dinero en metálico, pero era injusta, dando más a algunos agricultores que a otros. La opción que eligieron los agricultores en este experimento nos muestra algo sobre sus perspectivas en torno a la equidad: en casi el 40% de las decisiones, los agricultores optaron por una distribución justa.
Aplicamos el porcentaje de agricultores que optaron por la distribución justa un cada pueblo como medida de sus posiciones sobre la equidad. Como se trata de medidas a nivel de aldea, las interpretamos como medidas de normas de equidad. La Figura 1 representa la relación entre el rango de precios de alquiler (por aldea, en el eje vertical, en términos logarítmicos) y la intensidad de las normas de equidad (por aldea) en el eje horizontal. Las aldeas con normas de equidad más estrictas tienen rangos más pequeños en sus precios de renta.
Figura 1: El gráfico muestra la relación entre el logaritmo natural previsto de rangos de precios de alquiler (por aldea, en el eje y) y la intensidad de las normas de equidad (por aldea) en el eje x.
*previsto sobre la base de las normas de equidad y las características demográficas y económicas de la aldea.
Un análisis más detallado sugiere que las normas de equidad proporcionan un tope para los propietarios, reduciendo la renta máxima que pueden cobrar. También crean un límite para los arrendatarios, incrementando el precio de alquiler mínimo que pagan. Ambos límites pueden influir en la concentración o, reducir la participación en el mercado de renta de tierras.
A medida que los decisores políticos buscan avanzar hacia la propiedad formal de la tierra con el objetivo de impulsar los mercados de tierras agrícolas y liberar el potencial del interior rural, los primeros parecen optar por la eficiencia en lugar de la equidad. Pero transformar el sistema de tenencia de la tierra de Malawi, donde los agricultores no poseen la propiedad plena de sus tierras y su acceso a los terrenos se encuentra regulado por costumbres comunitarias, podría ser menos sencillo de lo previsto.
Se puede esperar que el tejido social de las aldeas, especialmente las normas de equidad que nosotros y otros observamos en Malawi, interactúe con estas políticas formales impidiendo probablemente su implementación y limitando sus efectos esperados.
Para liberar el potencial de las tierras y los agricultores en Malawi y otros lugares, el diseño institucional podría considerar de forma más deliberada cómo pueden trabajar conjuntamente las normas locales y las preferencias hacia la equidad con mecanismos formales e informales destinados a redistribuir el acceso a la tierra. Tal vez se podrían crear espacios deliberativos que desarrollen de forma más explícita una norma implícita dentro de una comunidad. Tales debates podrían dar lugar a innovaciones institucionales en comunidades en las que las normas son sólidas.
También conviene considerar una mayor expansión del crédito y seguros en las zonas rurales o, una bien concebida política de precios de las cosechas. En suma, invitar a la experimentación local, en forma de innovaciones institucionales y de programa, podría constituir una vía útil para investigadores, profesionales y decisores políticos tanto para aumentar la productividad como para mantener la inequidad bajo control.
