Le « fléchage » pour améliorer les résultats des programmes de transferts monétaires : des résultats probants au Kenya

Parmi ses priorités, toute politique de développement incite les populations les plus pauvres à utiliser davantage les services de santé et d’éducation. Cela a mené à l’expansion des transferts monétaires conditionnels. Cependant, l’adaptation et le contrôle du respect des conditions fixées par ces programmes demandent des efforts considérables, aussi bien de la part des administrateurs du programme que des familles bénéficiaires. Cet article présente des résultats surprenants issus d’un programme de transfert monétaire « fléché » au Kenya. Ces résultats démontrent que le « fléchage », qui suppose de donner des directives sur les dépenses familiales sans que les ménages fassent l’objet d’un suivi ou d’un contrôle, peut permettre d’atteindre des réalisations similaires.

Dans le cadre de la lutte contre la pauvreté, les transferts monétaires constituent l’un des types d’interventions les plus répandus. Les programmes de transferts monétaires conditionnels sont mis en œuvre dans plus d’un pays sur cinq. Dans le même temps, les programmes de transferts monétaires inconditionnels sont en pleine expansion et comptent aujourd’hui parmi les programmes de transferts monétaires les plus volumineux. Les efforts d’adaptation et de contrôle du respect des conditions nécessitent des infrastructures et des capacités d’administration considérables. Par ailleurs, les coûts engagés pour se conformer aux conditions d’un programme peuvent être extrêmement difficiles à supporter pour certains ménages.

Par conséquent, dans les pays les plus pauvres, les programmes de transferts monétaires inconditionnels s’imposent comme une solution privilégiée. Nous observons également l’émergence de programmes de transferts monétaires dits « fléchés », qui supposent d’influencer l’utilisation de l’aide sans que cette dernière fasse l’objet d’un suivi ou contrôle.

La mise en œuvre des transferts monétaires conditionnels diffère selon le niveau de rigueur des conditions fixées. Ces dernières vont ainsi d’un simple suivi jusqu’à l’application de sanctions, financières ou non, en cas de non-respect de ces conditions. Conceptuellement, le transfert monétaire « fléché » se situe entre le transfert monétaire conditionnel et le transfert monétaire inconditionnel. En ce qui concerne le « fléchage », la question centrale est de déterminer si le conseil ou la suggestion concernant l’utilisation souhaitée du transfert monétaire permet réellement d’atteindre les objectifs du programme (par rapport aux incitations monétaires employées dans le cadre des transferts monétaires conditionnels pour garantir le respect des conditions).

Dans le cadre de nos travaux de recherche, nous avons eu la chance de pouvoir comparer les conséquences d’un transfert monétaire conditionnel, assorti de sanctions financières en cas de non-respect des conditions du programme, à celles d’un transfert monétaire « fléché », supposant de simples suggestions quant à l’utilisation de l’aide, et ce dans le cadre d’un seul et même programme.

Notre analyse a porté sur un programme de transfert monétaire en faveur des orphelins et des enfants vulnérables mis en œuvre au Kenya (le CT-OVC, selon le sigle anglais). Dans ce programme, des bénéficiaires provenant de différents lieux sélectionnés de façon aléatoire ont été répartis de façon aléatoire entre les branches « transfert monétaire “fléché” » et « transfert monétaire conditionnel assorti des sanctions ».

Les conditions du CT-OVC comprennent des visites régulières auprès d’un service de santé en vue de l’immunisation, de la surveillance de la croissance et de la distribution de compléments nutritionnels, l’inscription et la présence à l’école, ainsi que la présence lors de sessions de sensibilisation dispensées par le personnel soignant. Par conséquent, nous nous sommes intéressés aux conséquences du programme sur la santé des enfants (à savoir en matière de vaccination et des suppléments de vitamine A distribués), sur l’évolution des absences dans les écoles ainsi que sur la consommation des ménages.

Du point de vue des ménages, qu’ils aient reçu des transferts monétaires conditionnels ou des transferts monétaires « fléchés », nous avons constaté que le fléchage des transferts monétaires crée une perception identique vis-à-vis des conditions et des objectifs du programme. Une seule exception est à souligner. Les ménages recevant un transfert monétaire conditionnel tendent plus à penser qu’elles recevront une sanction financière pour non-respect des conditions du programme.

De ce fait, nous pensons que la variabilité des conséquences de l’affectation à la branche « transfert monétaire conditionnel » sur les résultats du programme dépend essentiellement de l’augmentation du risque de sanction financière. En effet, environ un tiers des ménages de la branche « transfert monétaire conditionnel » du programme CT-OVC se sont vu infliger une sanction financière au cours des deux premières années de mise en œuvre du programme.

Comme l’indiquait déjà l’unique étude expérimentale existante, à notre connaissance, mettant en comparaison le transfert monétaire conditionnel et le transfert monétaire « fléché » (portant sur le programme Tayssir au Maroc), nous n’avons constaté aucun élément permettant d’affirmer que les résultats du programme sont différents, en moyenne, pour les ménages de la branche « transfert monétaire conditionnel » et de la branche « transfert monétaire “fléché” ». Par ailleurs, dans le cadre du programme CT-OVC, les ménages recevant un transfert conditionnel ne sont pas nécessairement plus à même de respecter les conditions du transfert que ceux bénéficiant de transfert monétaire « fléché », et ce en dépit de la supériorité des montants des transferts monétaires par rapport à ceux du programme Tayssir et d’une probabilité plus importante de sanction pour non-respect des conditions.

Ceci étant dit, au moment d’étudier les conséquences de l’affectation des ménages à la branche « transfert monétaire conditionnel » (par rapport aux ménages de la branche « transfert monétaire “fléché” ») sur le niveau de vie mesuré en début de programme, nous observons que les ménages les plus pauvres de la branche « transfert monétaire conditionnel » déclarent une consommation de produits non alimentaires sensiblement inférieure à celle des ménages de la branche « transfert monétaire “fléché” ». En effet, il semblerait que les ménages très pauvres de la branche « transfert monétaire conditionnel », sanctionnés financièrement de façon disproportionnée, compensent cette perte de liquidité en réduisant leur consommation de produits perçus comme moins indispensables.

Dans l’ensemble, nos résultats suggèrent que le programme CT-OVC au Kenya, en imposant des conditions aux ménages (et intégrant un risque bien réel d’être sanctionné), n’a amélioré aucun aspect dans aucun des domaines initialement visés par les concepteurs du programme. À l’inverse, il semblerait que les transferts monétaires conditionnels ont eu pour effet de réduire la consommation de produits non alimentaires au sein des ménages les plus pauvres par rapport aux transferts « fléchés », autrement dit une conséquence non escomptée et régressive de la stratégie.

À la lumière des coûts significatifs que supposent la mise en place et le contrôle du respect des conditions dans les programmes de transferts monétaires, nous pensons que ces éléments remettent en cause la prépondérance de la conditionnalité et soulignent le besoin de mener plus d’applications et d’expérimentations de « fléchage » dans les programmes de transferts monétaires.

 

Auteurs:

Carolyn J. Heinrich est professeure "Patricia et Rodes Hart" de politique publique, d'éducation et d'économie au collège Peabody d'éducation et de développement humain, département de Leadership, politiques et organisations et au collège d'arts et sciences, département d'économie de l'Université Vanderbilt.

Matthew T. Knowles est doctorant au département d’économie de l’Université de Vanderbilt.