¿Cómo pueden los gobiernos hacer uso de la inversión pública en infraestructuras para promover el crecimiento sin experimentar enormes excesos en los gastos o un enfoque en proyectos de prestigio con valor social limitado? Esta columna presenta evidencia de que los costos unitarios del proyecto aumentan cuando los niveles de inversión pública son demasiado altos, especialmente durante los auges de inversiones y cuando la eficiencia de la inversión es baja. Estos hallazgos exigen un aumento gradual de la inversión pública en consonancia con la capacidad de absorción de un país. El fortalecimiento de las instituciones que administran la inversión pública es fundamental para obtener el mayor rendimiento de cualquier dólar adicional de gasto en infraestructura.
La inversión pública es fundamental para construir y mantener la infraestructura física, aumentar la productividad y promover el crecimiento económico a largo plazo. El argumento a favor de la inversión pública es aún más fuerte ahora a raíz de la pandemia mundial. Según las estimaciones del Fondo Monetario Internacional, cada aumento del 1% del PIB en la inversión pública podría expandir el PIB en un 2.7%, creando puestos de trabajo y respaldando una recuperación económica más rápida del Covid-19.
Pero la experiencia histórica indica que las fuertes aceleraciones de la inversión pública a menudo no han cumplido las expectativas. Si bien hay evidencia de que el capital público puede contribuir al crecimiento, especialmente en el caso de la inversión en infraestructura, el análisis de episodios pasados sugiere cierto grado de escepticismo sobre el efecto real de aumentar la inversión pública en el crecimiento de la producción.
Por ejemplo, no faltan las anécdotas sobre puentes y caminos hacia ninguna parte. Una mirada más sistemática a la evidencia sobre los auges de la inversión pública en el pasado revela que terminaron con mayores deudas públicas y escasos o nulos dividendos de crecimiento a largo plazo. De acuerdo con este resultado y con la presencia de limitaciones de capacidad de absorción, la evidencia basada en datos a nivel de proyecto muestra que los resultados de los proyectos empeoran en los períodos de expansión de la inversión pública.
La noción de capacidad de absorción está relacionada con la capacidad técnica, el desperdicio y la fuga de recursos en el proceso de inversión, todo lo cual afecta las limitaciones de selección, gestión e implementación del proyecto. La capacidad de absorción incorpora la idea de rendimientos marginales decrecientes, pero también enfatiza el papel que pueden tener los cuellos de botella vinculantes de la oferta en las tasas de rendimiento de la inversión pública a corto plazo, cuando no se pueden ampliar las habilidades, las instituciones y la administración necesarias para cosechar los beneficios de una inversión adicional.
Los profesionales en materia de desarrollo consideran las habilidades técnicas, la capacidad administrativa y organizativa, la eficacia del gobierno y el entorno político como los principales impulsores de la capacidad de absorción.
Si bien este cuerpo de investigación, así como evidencia anecdótica, sugiere efectos débiles en la economía real de los auges de la inversión pública, principalmente debido a una variedad de ineficiencias relacionadas con el gasto en inversión pública, no se dice mucho sobre los mecanismos reales que pueden debilitar la capacidad de respuesta del rendimiento de la inversión pública durante un auge.
En un estudio reciente, argumentamos que un mecanismo potencial detrás de los rendimientos económicos limitados de los grandes episodios de inversión pública podría ser la rápida inflación de costos, una situación en la que los costos unitarios del proyecto aumentan considerablemente debido al aumento de los costos marginales de la gestión de la inversión pública. A medida que los programas de inversión pública crecen, también lo hace el costo marginal de administrarlos, debido a la escasez de habilidades y los mercados de construcción más estrictos, así como las limitaciones de la oferta, entre otros factores.
Las debilidades en el marco institucional para la gestión de la inversión pública se manifiestan en retrasos en los pagos a contratistas, cancelaciones de contratos, cambios de diseño y renegociaciones. Los datos a nivel de proyecto en varios continentes muestran que los excesos en los gastos son muy comunes. Estimaciones ampliamente citadas, por ejemplo, informan que el 86% de los proyectos tienen excedentes, con gastos reales que superan los costos estimados en un promedio de 28%.
La Figura 1 proporciona un ejemplo de una fuerte aceleración de la inversión pública en Vietnam, que condujo a una rápida expansión del stock de infraestructura. Las ineficiencias resultantes de tales aumentos repentinos de la inversión pública pueden conducir a debilidades críticas. Un estudio de las limitaciones de infraestructura de Vietnam señala que la “aparente incapacidad de una fuerte inversión para resolver las limitaciones de infraestructura se explica por el hecho de que un número desproporcionado de proyectos de infraestructura, en particular los del sector del transporte, son económicamente inviables pero que son aprobados bajo presión política con gastos inflados”.
Figura 1: Episodios de aumento de la inversión pública en Vietnam
Notas: El gráfico muestra la fuerte aceleración de la inversión pública en Vietnam. Los datos provienen del conjunto de datos de inversión y capital social, publicado por el Fondo Monetario Internacional (2015, 2019).
Además, el amplio conjunto de recursos técnicos y administrativos necesarios para ejecutar varios proyectos de inversión, que a menudo no se pueden ampliar a corto plazo, podría generar no solo inflación de costos, sino también retrasos en la ejecución y finalización de los proyectos. Por ejemplo, un análisis reciente muestra que, a pesar de la prevalencia de retrasos en los países (alrededor del 60% de los proyectos se retrasan al menos un año), los retrasos son más pronunciados en países con instituciones más débiles y en períodos de ampliación de la inversión pública.
En nuestro análisis, nos enfocamos en la relación entre la inversión pública y los costos unitarios de la construcción de carreteras, utilizando datos a nivel de proyecto para más de 3,300 proyectos de construcción de carreteras emprendidos en una gran muestra de países. De esta manera, podemos estimar la asociación entre el tamaño y la velocidad de la ampliación de la inversión pública y los costos unitarios de las obras viales.
Nos enfocamos en la infraestructura vial, ya que es un componente clave del gasto en infraestructura y es fundamental para reducir los costos comerciales y promover el desarrollo, la transformación estructural y la urbanización.
Se destacan tres resultados principales:
Primero, existe una relación en forma de U entre la inversión pública y los costos unitarios del proyecto, con un punto de inflexión cercano al 10% del PIB, lo que sugiere un aumento de los costos marginales de gobernanza asociados con el aumento de los niveles de inversión pública. Este resultado se mantiene después de controlar una amplia gama de características del proyecto, características geográficas, instrumentos de financiamiento y otros factores que pueden impulsar los costos del proyecto.
En segundo lugar, la inflación de costos se produce en diferentes niveles de la inversión pública, dependiendo de la eficiencia de la inversión pública de un país, un indicador de la calidad de la gestión en materia de inversión pública. En particular, para los países de baja eficiencia, los costos unitarios comienzan a aumentar cuando la inversión pública está por encima del 7% del PIB, mientras que para los países de alta eficiencia, este umbral es del 10% del PIB. Estos resultados son económicamente significativos, dado que durante el período de 2013 a 2015, la inversión pública promedio estuvo por encima del 7% del PIB en el 32% de los países en desarrollo y por encima del 10% del PIB en el 15% de los países en desarrollo.
En tercer lugar, los costos unitarios aumentan considerablemente durante los auges de inversiones. Por ejemplo, aumentar la inversión pública del 8% al 15% del PIB se asocia con un aumento del 38% en los costos unitarios en los países de baja eficiencia en comparación con solo aumento del 3% en los países de alta eficiencia.
Nuestro análisis apunta a la existencia de una escala mínima eficiente para la gestión de la inversión pública. Las combinaciones de carteras de inversión son particularmente ineficientes cuando los programas en materia de inversión son pequeños. Es probable que dichos programas apunten a carteras dominadas por “proyectos de prestigio” con un valor social limitado y costos unitarios comparativamente más altos.
A medida que los programas y las carteras de inversión se expanden, la combinación y la disponibilidad de proyectos es más equilibrada, incluidos proyectos tanto asequibles como sostenibles. Es probable que estos cambios reduzcan los costos unitarios. Pero a medida que los presupuestos de inversión se expanden aún más, el costo marginal de la gobernanza aumenta, ya que la capacidad de evaluación no crece al mismo ritmo que el tamaño, el número y la especificidad de los proyectos.
Las implicaciones políticas de estos hallazgos exigen un aumento gradual de la inversión pública en consonancia con la capacidad de absorción de un país. El fortalecimiento de las instituciones de gestión de la inversión pública es fundamental para obtener el mayor rendimiento de cualquier dólar adicional de gasto en infraestructura pública.
Las prioridades de reforma incluyen la implementación de criterios de selección y priorización de proyectos bien diseñados, el establecimiento de un proceso de evaluación de proyectos sólido, la mejora de la credibilidad de la presupuestación plurianual, el desarrollo de un marco eficaz para gestionar los riesgos involucrados en las asociaciones público-privadas, el fortalecimiento de la gestión de proyectos y asegurar que los planes nacionales y sectoriales puedan orientar eficazmente las decisiones en materia de inversión pública.
