El valor de utilizar incentivos fiscales como instrumento de promoción de las inversiones para atraer a empresas multinacionales se cuestiona cada vez más, especialmente en los países en desarrollo, donde los incentivos basados en los beneficios imponen grandes costos a la base de ingresos fiscales. Esta columna explora la oportunidad que brinda el impuesto mínimo global propuesto por la OCDE para que los gobiernos reconsideren el uso, el tipo y la combinación de endulzantes fiscales que se ofrecen a inversores extranjeros.
En muchos países en desarrollo, los incentivos fiscales se consideran una herramienta clave para promover la inversión extranjera; mi país de origen, Zimbabue, no es una excepción. Sin embargo, los incentivos fiscales representan costos significativos para la economía nacional, lo que hace que el tema sea de interés personal para mí.
Solo en 2020, los ingresos fiscales condonados como resultado de los incentivos fiscales se han estimado en US$ 346 millones, mientras que el presupuesto total de salud fue de US$ 684 millones. Ha habido poco que mostrar para ello: en todas las regiones de Zimbabue, los incentivos fiscales no han ido acompañados de un aumento comparable de la inversión extranjera directa.
Esta y otras experiencias similares en otros lugares sugieren que las economías en desarrollo deben reconsiderar como utilizan los incentivos fiscales. Pero la reforma de la política fiscal de un país es difícil: estos incentivos a menudo están bloqueados en leyes de inversión, tratados, contratos y acuerdos comerciales que no pueden modificarse unilateralmente. El impulso en torno al impuesto mínimo global propuesto por la OCDE brinda una oportunidad para que los gobiernos revisen sus incentivos fiscales.
¿Qué es el impuesto mínimo global?
En octubre de 2021, 137 miembros del Marco Inclusivo de la OCDE / G20 acordaron una «solución de dos pilares» destinada a reducir la erosión de la base imponible y el traslado de beneficios por parte de las multinacionales. Esta iniciativa fue impulsada por la necesidad de abordar los desafíos fiscales derivados de la digitalización.
El Primer Pilar busca ampliar los derechos fiscales de los países que acogen a multinacionales sin presencia física. El Segundo Pilar busca establecer un impuesto mínimo global que se aplicará a los beneficios de las grandes empresas multinacionales (EMN) con unos ingresos consolidados de 750,000 millones de euros o más.
El impuesto mínimo global se implementará principalmente a través de una norma que permitirá a los países de origen de las empresas multinacionales imponer un impuesto adicional a estas entidades si están sujetas a una tasa impositiva inferior al 15% en cualquier jurisdicción.
¿Por qué es importante esto para las economías en desarrollo?
Si bien muchas economías en desarrollo aplican tasas impositivas generales corporativas superiores al 15%, el uso de incentivos fiscales a menudo sirve para reducir la tasa real (efectiva) a la que están sujetas las empresas multinacionales. Dentro de este sistema, los gobiernos que renuncian a los ingresos a través de la extensión de los incentivos fiscales verán esos mismos ingresos recaudados por otra jurisdicción, lo que hará que los incentivos sean ineficaces.
Los países se verán afectados por estas normas, sean o no miembros del Marco Inclusivo, siempre y cuando los países de origen de las empresas multinacionales apliquen las normas. La interacción entre el impuesto mínimo mundial y los incentivos fiscales debería ser de particular importancia para las economías en desarrollo. En general, estos países tienden a ofrecer más incentivos fiscales basados en los beneficios, como las moratorias fiscales, que se ha comprobado que son más perjudiciales para la base impositiva que los incentivos basados en el gasto.
La próxima implementación de estas reglas en 2024 debería otorgar a las economías en desarrollo la influencia negociadora para reformar el uso de sus incentivos fiscales. El hecho de que todas las empresas multinacionales estén sujetas a un impuesto mínimo del 15%, independientemente de dónde operen, también debería cambiar la importancia que las empresas multinacionales conceden a la disponibilidad de exenciones del impuesto sobre la renta a la hora de tomar decisiones de inversión.
¿Cómo afectará el impuesto mínimo global al uso de incentivos fiscales?
La interacción entre los incentivos fiscales y el impuesto mínimo global no será uniforme. Cada país afectado deberá evaluar el impacto de sus incentivos fiscales particulares sobre las empresas multinacionales que operan dentro de sus fronteras.
Los gobiernos tendrán que identificar primero la presencia de empresas multinacionales dentro del alcance dentro de sus jurisdicciones y luego determinar la tasa impositiva efectiva que se les aplica. Cuando las empresas dentro del alcance están sujetas a una tasa impositiva efectiva que es inferior al 15%, un país puede estar en riesgo de pérdida de ingresos.
En términos generales, los incentivos basados en beneficios, como las moratorias fiscales, reducirán significativamente el tipo impositivo efectivo al que está sujeta una empresa multinacional y, por lo tanto, es probable que desencadenen el pago de impuestos en virtud del impuesto mínimo global. Es menos probable que otros tipos de incentivos basados en las ganancias, como las tasas reducidas o la desgravación fiscal en retención, resulten en impuestos adicionales significativos.
Los incentivos basados en el gasto, como los aplazamientos de impuestos y los períodos de transferencia prolongados, tienen aún menos probabilidades de resultar en el pago de impuestos adicionales, porque generalmente solo crean una diferencia temporal en el pago del impuesto en lugar de resultar en una reducción permanente del impuesto. Otros incentivos basados en los costos, como los impuestos sobre la nómina, las reducciones del impuesto a la propiedad y las exenciones de impuestos indirectos como el IVA, se han excluido del ámbito de aplicación de las normas.
Los incentivos fiscales pueden utilizarse eficazmente para promover la inversión. Pueden servir como un medio para que los gobiernos atraigan capital móvil, mejoren la productividad y ofrezcan apoyo específico del sector en industrias estratégicas.
Por ejemplo, Filipinas y Malasia han podido aprovechar el valor de los incentivos fiscales mediante el seguimiento del comportamiento de las empresas en reacción a la concesión de incentivos y vinculándolos a requisitos específicos de rendimiento. Estos países también han priorizado los incentivos fiscales relacionados con la nómina y los incentivos que reducen los costos de la producción.
Las economías en desarrollo pueden aprovechar la adopción del impuesto mínimo global para revisar el uso de sus incentivos fiscales e impulsar la movilización de recursos internos. Deben descartar los incentivos fiscales que son demasiado generosos, que están mal diseñados, no supervisados y no vinculados a requisitos claros de desempeño.
La reforma interna y cualquier renegociación necesaria con los inversores deben estar respaldadas por el entendimiento de que, si los países que acogen inversiones no recaudan los ingresos fiscales, seguirán siendo pagaderos en los países de origen de las empresas multinacionales.
Zimbabue y otros gobiernos tienen el espacio de políticas bajo el marco tributario mínimo global para reemplazar los incentivos fiscales que erosionan la base con otras medidas que serán menos perjudiciales para sus esfuerzos de movilización de ingresos y más efectivas para atraer inversiones. No deben perder esta oportunidad.
«El Instituto Internacional para el Desarrollo Sostenible (IISD) junto con el Proyecto Internacional de Abogados Principales (ISLP) han desarrollado una Guía para ayudar a los países en desarrollo a adaptarse y comprender el impuesto mínimo global, a la que se puede acceder aquí«
