Después de más de dos décadas de iniciativas europeas y estadounidenses que combinan seguridad y desarrollo en estados frágiles, los resultados solo pueden describirse como mixtos. Si bien los proyectos a menudo logran sus objetivos inmediatos, su impacto en la estabilidad y la gobernanza sigue siendo limitado. Frente a esto, los autores reclaman un enfoque más modesto, enraizado en las realidades locales, y cuestionando el paradigma de las intervenciones «globales» que ha prevalecido desde la década de 1990.
La precipitada salida de las tropas estadounidenses de Afganistán en 2021, y de las tropas francesas del Sahel en 2022, parecía marcar el final de un ciclo que comenzó en la década de 1990 con el conflicto somalí, que vio la multiplicación de las intervenciones «globales» que combinaban seguridad y desarrollo en los llamados estados «frágiles«. ¿Qué lecciones podemos extraer de estas dos décadas de intervenciones que mezclan la acción armada y los proyectos de desarrollo?
Resultados efectivos, impactos limitados
En teoría, los objetivos parecen haberse logrado. Después de todo, el análisis estadístico de numerosas evaluaciones de organismos de desarrollo muestra que los proyectos llevados a cabo en zonas de conflicto producen resultados cercanos a los esperados, incluso en entornos de intensa violencia. Entre 2012 y 2022, por ejemplo, las puntuaciones de finalización del IEG para proyectos del Banco Mundial en entornos frágiles o afectados por conflictos son solo ligeramente inferiores (3.8/6) a la media (4.0/6).
Sin embargo, los recientes estudios de impacto realizados en entornos frágiles parecen decir todo lo contrario. Por ejemplo, una síntesis de 315 evaluaciones de proyectos en Afganistán, Malí y Sudán del Sur concluye que «la ayuda no mejora la estabilidad, la capacidad o la gobernanza en contextos extremadamente frágiles».
Con el mismo espíritu, una evaluación de un programa de remesas en Níger ilustra claramente los límites de la acción para el desarrollo: los indicadores de remesas se consideran positivos y están en línea con las expectativas, pero al mismo tiempo, el nivel de conflicto ha aumentado significativamente.
¿Por qué hay tanta discrepancia entre resultados e impactos?
A grandes rasgos, la intervención en situaciones de crisis puede dividirse en dos fases. La primera tiene como objetivo lograr resultados concretos para la población, generalmente en forma de «servicios públicos»: infraestructura económica a pequeña escala, infraestructura social, abastecimiento de agua, servicios, creación de empresas. La segunda fase se centra en la reducción de los conflictos mediante el restablecimiento de las oportunidades para los actores locales y la relegitimación de las instituciones, con el fin de restaurar la confianza de las comunidades y los ciudadanos.
Esta segunda etapa es particularmente difícil de lograr, ya que se enfrenta a la intangibilidad de las motivaciones individuales y colectivas: cuestiones de legitimidad, confianza, resentimiento, identidad y lealtad. En esta etapa, los parámetros de las situaciones locales ya sean esperadas o inesperadas, determinan el impacto de los proyectos. Es lo que Olivier de Sardan llama la «venganza de los contextos».
¿Contextos mal entendidos?
Los organismos de ayuda han entendido perfectamente la necesidad de un conocimiento profundo de los contextos antes de actuar. En consecuencia, entre 1990 y 2022, las partes interesadas externas se beneficiaron de importantes recursos analíticos, un acceso privilegiado a la experiencia y una considerable producción internacional de conocimientos. Sin embargo, la importancia geopolítica de las situaciones afgana y saheliana ha llevado a un aumento en el nivel de toma de decisiones dentro de las instituciones internacionales, distanciando así a los operadores sobre el terreno. El conocimiento contextual, que por su propia naturaleza es difícil de cuantificar y comunicar, no ha ascendido lo suficiente en la cadena de adopción de decisiones, lo que ha llevado a su exclusión gradual en favor de un conocimiento internacional más estandarizado, cuantitativo y orientado a la solución.
Coherencias contrapuestas
Por último, los programas de desarrollo en zonas de conflicto adolecen de un dilema de coherencia. Durante 30 años, las instituciones internacionales han buscado la coherencia en las políticas de desarrollo en 4 niveles: intraministerial, para coordinar programas concernientes a un mismo país objetivo; interministerial, para coordinar las acciones de los ministerios de un donante; entre agencias donantes de ayuda; y entre los donantes y las necesidades de los países receptores.
Sin embargo, estos niveles de coherencia chocan, dependiendo de la prioridad que se le dé a cada uno. Así, las intervenciones integradas o globales del tipo «3D» (Diplomacia, Defensa, Desarrollo) han dado prioridad a la coherencia interministerial dentro de los países donantes, a veces sacrificando la alineación entre las prioridades locales y las de los donantes, así como las de los actores externos.
Además, las políticas de seguridad y desarrollo no comparten el mismo nivel de prioridad política. En la práctica, las políticas de desarrollo se han subordinado a las políticas de seguridad, y las primeras han quedado relegadas al papel de herramienta para ganar «corazones y mentes».
¿Hacia un nuevo paradigma?
En las zonas de conflicto, la situación local determina el impacto de las acciones de desarrollo, y no al revés. Esto significa que la ayuda al desarrollo en situaciones de fragilidad es una «herramienta débil», con resultados inciertos, dominada por dinámicas políticas, sociales y de seguridad. La primera lección que puede extraerse de esto es, sin duda, una reducción de las ambiciones transformadoras de la ayuda.
La segunda lección es que la coherencia entre los numerosos agentes que intervienen en las situaciones de conflicto debe buscarse ante todo sobre el terreno. De hecho, una fuerte coherencia a nivel de los países donantes muy a menudo conducirá a una brecha en la alineación con las instituciones del país en conflicto. En consecuencia, hay que buscar la coherencia a nivel de las instituciones locales, que a su vez coordinarán mejor a todos los agentes externos.
Por último, la ayuda en las zonas de conflicto debe basarse en información detallada proporcionada por las partes interesadas locales. Esto requiere un vuelco completo de las cadenas de rendición de cuentas y de los centros de toma de decisiones, aunque esto sea difícil de lograr. Aunque arriesgado, un enfoque basado en la rendición de cuentas tradicional y el conocimiento local es preferible a la normalización, que está condenada al fracaso.
