La importancia del financiamiento climático puede ser clara, pero sus definiciones y escala no lo son. En la primera de las series especiales de GlobalDev sobre financiamiento climático, este blog explica los conceptos básicos y los debates para ayudarlo a navegar por este tema crítico.
A medida que el mundo lidia con los crecientes impactos del cambio climático, la importancia de recaudar suficientes recursos financieros para impulsar la transición a una economía baja en carbono y crear resiliencia en las comunidades vulnerables se ha vuelto muy clara.
Más recientemente, las opciones de financiamiento para gestionar los impactos ya existentes del cambio climático, conocidos como pérdidas y daños, han pasado al centro de la atención de las políticas. Pero, aunque la enorme importancia de una financiación adecuada es evidente, queda mucho por hacer. Si queremos mitigar los efectos más devastadores del cambio climático y ayudar a las comunidades a adaptarse a sus crecientes impactos, debemos aumentar la escala del financiamiento, mejorar su calidad y garantizar una mayor claridad en las definiciones y metodologías contables.
¿Qué es el financiamiento climático?
No existe una definición oficial para el financiamiento climático. En un sentido muy amplio, se refiere a: “financiamiento local, nacional o transnacional, extraído de fuentes de financiamiento públicas, privadas y alternativas, que buscan apoyar acciones de mitigación y adaptación que aborden el cambio climático” (CMNUCC 2023). Pero las interpretaciones difieren. ¿Qué tipo de fuentes se consideran al contar los flujos financieros?
La Convención de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) pide a las Partes con más recursos financieros que ayuden a las menos dotadas y más vulnerables. Introduce el principio de “responsabilidad común pero diferenciada y capacidades respectivas”. Por lo tanto, reconoce que las contribuciones históricas y las vulnerabilidades de los países al cambio climático varían en gran medida, al igual que los impactos del cambio climático.
En las negociaciones políticas, las Partes se refieren a lo que podemos llamar financiamiento climático internacional. Se trata de financiación climática de los países industrializados (los llamados países del Anexo I bajo la CMNUCC) para los países en desarrollo (no incluidos en el Anexo I) y se desencadena mediante la intervención pública. Representa una definición mucho más restringida de financiamiento climático que excluye, por ejemplo, las inversiones de las empresas privadas y las inversiones climáticas realizadas por los propios países en desarrollo.
El Acuerdo de París reafirma la obligación de los países desarrollados de proporcionar “recursos financieros nuevos y adicionales”. Por primera vez en el marco del proceso de la CMNUCC, también alienta las contribuciones voluntarias de los países no incluidos en el Anexo I, y pide que los flujos financieros (públicos y privados) sean compatibles con el desarrollo bajo en carbono y resiliente al clima en virtud del artículo 2.1c. El Acuerdo de París también exige un equilibrio entre la financiación para la adaptación y la mitigación.
¿De cuánto estamos hablando?
En virtud del Acuerdo de París, todas las Partes comunican sus planes de acción de mitigación (y adaptación parcial) en Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC por sus siglas en inglés). Estos planes se actualizarán cada cinco años y aumentarán su ambición. Sobre la base de todas las NDC presentadas en 2020, las necesidades de financiamiento climático de los países en desarrollo se han estimado en alrededor de USD 6 trillones hasta 2030, y a pesar de las brechas significativas en la evaluación y el recuento de las necesidades de adaptación. Otras estimaciones conservadoras se sitúan en USD 4.5 – 5 trillones anuales. Esto está en evidente contraste con lo que se proporciona actualmente. La Evaluación Bienal del Comité Permanente de Finanzas de la CMNUCC estima los flujos de financiamiento climático de USD 803 mil millones por año en promedio en 2019-2020. La Iniciativa de Política Climática estima USD 653 mil millones para el mismo período.
En 2009, los gobiernos de los países desarrollados se comprometieron en la COP15 a movilizar USD 100 mil millones al año para 2020 de una amplia variedad de fuentes, instrumentos y canales. Pero en 2020, el total de financiamiento climático internacional movilizado solo había alcanzado los USD 83.3 mil millones. Esta cifra incluye finanzas públicas (USD 68.300 millones), financiamiento privado (USD 13.100 millones) y créditos a la exportación (USD 1.900 millones).
Esta promesa incumplida ha disminuido la confianza en las promesas de los países industrializados y en el proceso de negociación. Algunas ONG, como Oxfam, critican el hecho de que hasta el 70 % de esta financiación sea en forma de préstamos. Argumentan que, si solo se contaran los equivalentes de las subvenciones, las cifras auto informadas sobre las finanzas públicas proporcionadas son muy exageradas y estarían en el rango de solo USD 21-24.5 mil millones. Sin embargo, los países desarrollados tienen la oportunidad de redimir la confianza mediante el establecimiento de un objetivo nuevo y más elevado, el llamado nuevo objetivo colectivo cuantificado (NCQG) sobre la financiación de la lucha contra el cambio climático para finales de 2024, un proceso que se decidió en la COP26 en Glasgow.
Dimensiones de la financiación climática: fuentes, instrumentos financieros y propósito
Dado que el financiamiento climático es tan multifacético, es útil dividirlo en diferentes dimensiones. Las siguientes cifras se basan en el último informe de la Iniciativa de Política Climática (2022), la cual proporciona una visión general completa de las inversiones primarias mundiales relacionadas con el clima.
Figura 1: Panorama de la financiación climática en 2019/2020 (Fuente: Climate Policy Initiative, 2022)
La primera dimensión son las fuentes e intermediarios del financiamiento climático, como las fuentes internacionales frente a las nacionales, y las fuentes públicas frente a las privadas. En los años 2019 y 2020, el 76% de todo el financiamiento climático se recaudó y gastó a nivel nacional (especialmente en el Hemisferio Norte y el este de Asia y el Pacífico). Aunque los actores públicos han proporcionado recientemente la mayor parte del financiamiento climático, el sector privado casi iguala sus inversiones.
La segunda dimensión son los instrumentos financieros utilizados para distribuir el financiamiento, como subvenciones, préstamos, capital a nivel de proyecto y financiamiento de balance (tanto deuda como parte de capital). En 2019 y 2020, el 61% del financiamiento climático se emitió como deuda, el 34% como capital y solo el 5% como subvenciones. De estos préstamos, sólo el 16% fueron concesionales (mejores que las condiciones del mercado).
La tercera dimensión es el tipo de actividad financiada: mitigación, adaptación o ambas. En 2019 y 2020, el 89.7% de la financiación se destinó a la mitigación. Gran parte de esto provino de inversores privados, ya que hay beneficios comerciales directos de la mitigación que facilitan la inversión (por ejemplo, en energía renovable).
La financiación de la adaptación se estimó en alrededor de USD 49 mil millones por año en 2019/2020 (7.5%) y, por lo tanto, sigue estando muy poco financiada. El PNUMA estima las necesidades anuales de adaptación en USD 160-340 mil millones para 2030 y USD 315-565 mil millones para 2050. Los actores públicos proporcionan la mayor parte de la financiación para la adaptación a través de instituciones multilaterales y nacionales de financiación del desarrollo. El seguimiento de la financiación de la adaptación está menos avanzado que para la mitigación, con importantes lagunas de datos, especialmente del sector privado.
Finalmente, el financiamiento climático puede ser analizado por los sectores a los que se dirigen, que son principalmente sistemas de energía, transporte, edificios e infraestructura, otros e intersectoriales, agua y residuos, uso de la tierra e industria (en orden descendente).
Financiamiento para pérdidas y daños: ¿el siguiente paso para el financiamiento climático?
Acordar financiar las pérdidas y daños causados por los impactos del cambio climático, especialmente para abordar las pérdidas y los daños una vez que se han materializado, ha sido durante mucho tiempo un proceso largo y prolongado. Pero una decisión decisiva en 2022 en la COP27 estableció “Acuerdos de Financiación de Pérdidas y Daños y un Fondo”. Los detalles serán elaborados por un Comité de Transición hasta la COP28 en los Emiratos Árabes Unidos este año.
Figura 2: Pérdidas y daños en el marco de la CMNUCC (Fuente: Author, 2023)
Las estimaciones de cuánto financiamiento de pérdidas y daños se necesita se sitúan en USD 400 mil millones por año o entre USD 290 y 580 mil millones para 2030. La sociedad civil ha pedido un fondo de USD 400 mil millones por año y una revisión al alza con el tiempo.
Hasta ahora, las pérdidas y daños han sido abordados por otras fuentes, como la asistencia humanitaria, la asistencia para el desarrollo, los fondos climáticos (pero no cubiertos explícitamente por su mandato), la transferencia de riesgos, los préstamos y las finanzas públicas. Parte de esta financiación se ha marcado como financiación para la adaptación o asistencia para el desarrollo, pero no se ha hecho un seguimiento exhaustivo debido a la ausencia de definiciones y metodologías comunes. Queda por ver si la financiación de pérdidas y daños se establecerá como el «tercer pilar» de la financiación climática, junto a la mitigación y la adaptación.
Aunque las necesidades financieras descritas aquí parecen enormes, la ausencia de recursos financieros no es el problema. El problema es con el enfoque actual de las finanzas.
Los subsidios a los combustibles fósiles de 51 economías importantes alcanzaron los USD 6.8 trillones entre 2011-2020 y se dispararon a más de USD 1 trillón en 2022, el mayor valor anual jamás registrado. Esto es alrededor de un 40% más que el financiamiento climático total proporcionado. Por lo tanto, en este momento, la «financiación climática neta» (es decir, el valor de los flujos de financiación climática menos los flujos financieros hacia actividades de altas emisiones y desadaptativas) es negativa.
Con un verdadero cambio hacia el cero neto, muchas de las necesidades climáticas actualmente subfinanciadas, incluidas las pérdidas y los daños, podrían satisfacerse.
Este artículo se publica como parte de una serie sobre financiación climática organizada en colaboración con el Instituto del Instituto de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y la Seguridad Humana, la Iniciativa de Seguros Climáticos de Munich (MCII) y LUCCC/START.
