En los países en desarrollo se utilizan habitualmente subvenciones a servicios públicos como el agua y la electricidad para reducir la pobreza y mejorar la calidad de vida. Pero, como explica esta columna, el modo en que se aplican estas medidas puede traer consecuencias no deseadas para el desarrollo urbano y los esfuerzos por reducir la desigualdad. El sistema de estratificación de Colombia, introducido hace 30 años, proporciona un estudio de caso revelador.
Las intervenciones de política sobre los precios de los servicios públicos tienen como objetivo mejorar las condiciones de vida aumentando la cobertura y la accesibilidad a precios asequibles para los grupos de ingresos más bajos, al tiempo que cargan un coste adicional a los grupos de ingresos más altos para garantizar la sostenibilidad financiera y una prestación duradera. Dichos planes se encuentran ampliamente extendidos en África, el sur de Asia y América Latina. Pero si bien la viabilidad de su aplicación resulta clave para su éxito, no existe un sistema único para evaluar las capacidades de pago de las distintas poblaciones de cada país.
Como parte de un conjunto de políticas dirigidas a reducir la desigualdad, en 1994, el gobierno central de Colombia decidió estratificar su población para proporcionar servicios públicos a través de un sistema de subvenciones cruzadas. El principal objetivo de la estratificación era identificar las capacidades de pago de los diferentes grupos basándose en las características físicas exteriores de sus casas y en las condiciones en que se encuentran sus entornos inmediatos. La hipótesis subyacente era que las características físicas fácilmente observables son suficientes para recoger información socioeconómica relevante con el fin de clasificar grupos.
El sistema de Colombia no sólo intenta abordar la desigualdad garantizando servicios básicos para todos, sino que también pretende asegurar que el régimen fiscal sea más progresivo. En el momento de su aplicación, el sistema era novedoso y el país era considerado como un digno ejemplo de intervención en materia de política social progresiva.
Hoy en día, sin embargo, existe un consenso acerca de que el sistema de estratificación presenta limitaciones y debe mejorarse. En un informe reciente, identificamos las lecciones de un sistema que mide la capacidad de pago de los hogares a partir exclusivamente de características físicas observables
Primero, la estratificación fomentó un desajuste entre las capacidades de pago de los hogares y su clasificación, creando así una excesiva inclusión de los contribuyentes entre los beneficiarios. Es decir, había muchos más hogares clasificados como de bajos ingresos o vulnerables, dándoles así el derecho a recibir un subsidio, aunque tuvieran capacidad de pagar la tasa completa de los servicios públicos.
Segundo, la identificación incorrecta de los contribuyentes como beneficiarios hizo que las ciudades alcanzaran los máximos porcentajes permitidos para subsidiar cada categoría de estratificación, poniendo en peligro la estabilidad financiera de sus gobiernos locales. Esto suponía que los gastos superaban los ingresos recaudados para financiar el sistema, creando un desequilibrio financiero.
Tercero, el sistema ha influido significativamente en la aparición y la persistencia de segregación espacial en las ciudades.
Explicamos por qué surgieron cada una de estas consecuencias imprevistas de la estratificación. Para ello, como marco general tenemos retos similares a los que enfrentan los países del Sur Global, así como decisores políticos que buscan fortalecer intervenciones de política para alcanzar objetivos socialmente deseables como la reducción de las desigualdades, menor segregación espacial y la sostenibilidad a largo plazo.
La estratificación ha fomentado un gran desajuste entre las capacidades de pago de los hogares y su clasificación
El sistema de Colombia no puede clasificar de forma precisa las capacidades de pago de los hogares a lo largo del tiempo, lo que perjudica su estabilidad financiera. Las mejoras en el crecimiento económico y la reducción de la pobreza no se reflejan en la estratificación. Básicamente, esto se debe a que muchos propietarios de viviendas han decidido mantener sin cambios las características externas de sus casas, a pesar de que su capacidad de pago ha mejorado a medida que pasa el tiempo con ingresos más altos.
Esto significa que la estratificación no registra la movilidad de ingresos al alza que se produce principalmente en los grupos de ingresos más bajos. No fue diseñada para adaptarse a un entorno económico cambiante, que se refleja en el elevado porcentaje de beneficiarios identificados de forma errónea. Este resultado es aplicable no sólo en tiempos de crecimiento positivo, sino también cuando es negativo como en la era de pandemia en la que los recursos limitados del gobierno deben dedicarse a los más necesitados.
La estratificación amenaza la estabilidad financiera a largo plazo de los gobiernos locales
La estratificación presenta porcentajes máximos diferentes para subsidiar a los beneficiarios y cargos adicionales para los contribuyentes. Una vez alcanzados estos porcentajes máximos, cualquier desequilibrio tiene que ser cubierto por el gobierno local. Un déficit duradero pone en peligro la estabilidad financiera de los gobiernos locales, que es el escenario más probable en un contexto de desajuste persistente entre la capacidad de pago de los hogares y su clasificación.
La estratificación ha influido de forma significativa en la aparición y persistencia de la segregación espacial dentro de las ciudades
Si bien todas las ciudades pasan por un proceso de desarrollo en el que la gente se agrupa en función de sus características socioeconómicas, el sistema de Colombia distorsiona los incentivos para las decisiones sobre la ubicación de la vivienda. Por ejemplo, las personas optan por vivir en hogares de estratificación más baja para beneficiarse de subsidios más elevados, que hace que barrios enteros se agrupen y segreguen.
Dado que las grandes ciudades suelen experimentar un crecimiento y mejoras socioeconómicas a mayor velocidad que las ciudades más pequeñas, es más probable que se produzca en ellas una significativa identificación errónea de los beneficiarios. En relación con esto, si bien las grandes ciudades cuentan con una mejor dotación de conocimientos y mayor capacidad institucional, aún no pueden ajustar la rapidez de la adaptabilidad al ritmo de su desarrollo económico para corregir el desajuste. Al mismo tiempo, las ciudades más pequeñas enfrentan desafíos aún mayores debido a sus diferentes escalas gubernamentales y organizativas.
Además, el uso del sistema ha superado el alcance para el que fue diseñado. La credibilidad de la estratificación ha llevado a los gobiernos locales a utilizar el sistema para destinar el gasto social a otras áreas, como vivienda, educación y salud, a pesar de que las categorías no reflejan de forma adecuada las capacidades de pago de los diferentes grupos. Esto amplifica el desajuste en la identificación y es probable que aumente la desigualdad.
Replantear la estratificación
Colombia está actualmente centrada en el diseño de un nuevo sistema que identifique los diferentes grupos de forma más precisa. En comparación con la actual estratificación, el sistema propuesto utilizará más dimensiones para identificar a los beneficiarios. Su objetivo será poner las características de los individuos y los hogares en el centro de la clasificación en lugar de los rasgos externos de sus casas; aprovechará los numerosos registros administrativos del censo para los hogares con bajos ingresos; e introducirá nuevas capacidades tecnológicas relacionadas con los grandes volúmenes de datos para procesar bases de datos en constante crecimiento.
Sin embargo, en cuanto a políticas nacionales como la estratificación, las ciudades tienen una capacidad limitada para modificar la legislación que las regula. La interacción entre las perspectivas políticas y técnicas así como la tensión entre el gobierno central y las municipalidades locales exigen un debate más a fondo para considerar cualquier sistema de redistribución que sea más adaptable a las necesidades locales, más que un instrumento técnico universal que aborde las desigualdades exclusivamente a través de subsidios.
El debate sobre las políticas de provisión de servicios públicos encaja en la reflexión más amplia acerca de las estrategias destinadas a afrontar la desigualdad en los países en desarrollo. Si bien una menor desigualdad es objetivo clave del crecimiento sostenible, se ve fácilmente afectada por perturbaciones negativas como la pandemia y puede convertirse en una tarea aún más difícil. En un mundo post-pandémico, donde las desigualdades han demostrado suponer la vida o la muerte a escala mundial, la aplicación de políticas que aborden mejor estas brechas debería ser una prioridad absoluta en todas partes.
