Dans un monde plus stable de 1,5˚C, nous parlerions simplement de « finance ». Mais aujourd’hui, nous disons « finance climatique ». Plus ces deux définitions se rapprocheront, plus nous aurons de chances de connaître un avenir durable et vivable.
Le financement de la lutte contre le changement climatique est un concept aux multiples facettes, souvent mal expliqué. La définition de ce terme est un point de discorde de plus en plus délicat dans la diplomatie climatique, mais il est généralement utilisé pour décrire le flux de tout financement destiné à des initiatives, des programmes ou des projets visant à lutter contre le changement climatique et ses conséquences.
Il se concentre particulièrement sur le financement fourni par les pays développés aux pays en développement, historiquement moins responsables du changement climatique et plus vulnérables à ses impacts. Mais ce « flux », en particulier, est loin d’être à la hauteur des besoins.
L’insuffisance actuelle des flux financiers mondiaux en faveur de l’action climatique est en partie due à la définition du « financement climatique », ou à l’absence de définition. Elle est également due aux différentes interprétations de l’article 2.1c de l’Accord de Paris. Ce troisième objectif critique du traité, après l’atténuation et l’adaptation, vise à rendre « les flux de financement compatibles avec une trajectoire vers de faibles émissions de gaz à effet de serre et un développement résilient au climat ».
Les problèmes d’interprétation du champ d’application et des objectifs de l’article 2.1c ont entravé l’accélération d’une action pourtant indispensable, alors que les incitations politiques, tarifaires et juridiques à réaliser des investissements à fortes émissions et à faible résilience climatique restent fortes.
Malgré tout, l’article 2.1c reste une condition préalable au type de transformation économique mondiale dont nous avons besoin. La CCNUCC – en tant que guide précieux – doit à la fois accepter l’énormité de la transformation requise et la difficulté qu’il y a à faciliter cette transition sans une compréhension concrète de ce qu’est réellement un « financement compatible avec le climat ». Jusqu’à présent, il a surtout été question de milliards, alors que nous devrions parler de milliers de milliards.
Deux poids, deux mesures et diversions
Qu’est-ce qui fait obstacle à des flux financiers favorables à la lutte contre le changement climatique ?
Tout d’abord, il y a la forte impression d’un « deux poids deux mesures » dans l’opérationnalisation de l’article 2.1(c). En tant qu’objectif à long terme de l’Accord de Paris, l’article 2.1c est, et devrait être, considéré comme un objectif collectif. Pourtant, le financement du climat différencie naturellement les rôles des pays développés et des pays en développement.
Le flux de financement en provenance des pays développés reste essentiel pour que les pays en développement puissent entreprendre une action climatique. Toutefois, on a le sentiment que les pays développés ont le pouvoir, par le biais de ce flux, de définir ce qu’est un flux financier « compatible avec le climat » et ainsi de dicter les actions à mener dans les pays en développement, potentiellement sans même lever le petit doigt eux-mêmes. Par exemple, étant donné que de nombreux pays développés dépensent bien plus d’argent pour subventionner les combustibles fossiles chez eux que pour financer la lutte contre le changement climatique à l’étranger, les pays en développement devraient-ils être limités par des conditions relatives à l’infrastructure gazière ?
Deuxièmement, certains craignent que les pays développés n’utilisent l’article 2.1c pour détourner l’attention de leurs obligations en matière de distribution et de mobilisation du financement climatique pour les pays en développement ; trop d’efforts sont déployés pour orienter la discussion vers la manière dont les cadres nationaux de politiques et de réglementations influencent les flux financiers nationaux, plutôt que sur la manière dont ils pourraient augmenter leur distribution directe de financement climatique international.
C’est ce qu’a noté l’Alliance indépendante de l’Amérique latine et des Caraïbes (AILAC) dans sa soumission d’avril 2022 à la CCNUCC, en précisant clairement que « l’opérationnalisation de l’article 2.1c ne remplace pas les obligations des pays développés Parties en matière de fourniture et de mobilisation de fonds pour le monde en développement ». Ce sentiment a été repris par la déclaration des pays les moins avancés, qui craignent que la recherche de « flux financiers compatibles avec le climat » ne détourne l’attention de l’objectif manqué de 100 milliards de dollars par an pour l’action en faveur du climat.
Bien entendu, les débats sur les définitions ne sont pas les seuls à retarder l’action. La CCNUCC se trouve dans une position politique délicate. Elle joue un rôle essentiel en proposant des lignes directrices, des pistes et des orientations. Cependant, ses attributions sont loin de fournir un mandat formel à la myriade de parties prenantes impliquées dans la mise en œuvre de l’article 2.1c. C’est comme si un gouvernement essayait de mettre en œuvre une politique sans majorité : il peut exhorter, implorer et encourager, mais en fin de compte, il n’a pas toute l’autorité nécessaire.
Parallèlement, mais tout aussi importants, les acteurs non étatiques jouent un rôle quasi officiel, comme en témoignent des groupes tels que la Zone des acteurs non étatiques pour l’action climatique, Objectif zéro ou l’Alliance financière de Glasgow pour le net zéro. Tout cela se traduit par un système largement décentralisé, dépourvu de contrôle hiérarchique.
Équité et justice
L’article 2, paragraphe 1, point c), doit être orienté, mais il ne peut pas – et ne doit pas – signifier que tout le monde doit suivre la même voie, au même moment, vers un avenir durable sur le plan climatique. Les pays ont des besoins très différents en matière de financement climatique. De nombreux petits États insulaires en développement, par exemple, ont besoin de fonds plus importants pour l’adaptation et la résilience que pour l’atténuation. Le suivi de la « compatibilité » des flux financiers dans les efforts d’adaptation à Antigua est très différent du suivi de l’impact sur le climat de l’émission d’obligations vertes en France. Les contributions déterminées au niveau national existent pour cette raison, afin de permettre aux pays d’adopter une approche locale pour remplir leurs obligations dans le cadre de l’accord, comme ils le devraient.
C’est pourquoi le fondement de toute compréhension commune de l’article 2.1c doit être l’équité et la justice. La tension entre les pays développés et les pays en développement peut être considérée comme le résultat de l’absence de prise en compte de la question de l’équité jusqu’à présent. Le Groupe des négociateurs africains, par exemple, a clairement indiqué dans sa contribution à la CCNUCC de 2022 sur la portée et les objectifs de l’article 2.1c que « il est irréaliste d’attendre des pays en développement qu’ils respectent les mêmes délais que les pays développés pour la transition de leurs économies et qu’ils se détournent entièrement des combustibles fossiles ». L’intégration de cette notion de contexte de chaque pays est un principe clé de l’équité.
Réforme financière mondiale
En fait, la recherche d’une compréhension commune de l’article 2.1c est l’occasion de corriger les déséquilibres structurels du système financier mondial en général. Les pays en développement sont soumis à des coûts d’emprunt plus élevés et n’ont qu’un accès limité aux liquidités en temps de crise. L’endettement croissant qui en résulte entrave les investissements des pays en développement dans les domaines de la santé, de l’éducation et de la protection sociale. Pendant des décennies, ces déséquilibres ont directement conduit au type de dégradation de l’environnement que nous connaissons aujourd’hui. La réforme n’est pas seulement une chance de remédier aux symptômes du changement climatique galopant, c’est une chance de tuer le virus au cœur de cette crise.
Nous voyons déjà des exemples de réforme du système financier mondial qui rapprochent le financement et le financement de l’action climatique de manière plus holistique. L’attention portée à la dépendance d’un certain nombre de pays en développement producteurs de pétrole et de gaz à l’égard de l’extraction de combustibles fossiles pour générer les recettes nécessaires à la bonne marche de leurs services publics et au remboursement des dettes publiques a donné lieu à une vague d’actions appelant à un examen plus approfondi de la suspension de la dette, de la restructuration de la dette ou de l’échange « dette contre nature ». Ces mesures sont les bienvenues car elles reconnaissent l’interconnexion du système financier ; rien ne se produit de manière isolée. Les résultats favorables aux pays endettés par les combustibles fossiles sont emblématiques d’un processus qui veut assurer l’équité. Nous voulons en voir davantage.
L’action climatique est trop souvent décrite sous l’angle de ce que nous devons perdre pour retrouver notre équilibre écologique et environnemental. Mais une compréhension commune de l’article 2.1c – un alignement de la vision et de la stratégie – a le pouvoir de débloquer une transition économique durable, bénéfique et juste. Avec cette étoile polaire en ligne de mire, nous devons travailler encore plus dur pour l’atteindre.
Cet article fait partie d’une série sur le financement climatique organisée en partenariat avec l’institut de l’Université des Nations Unies pour l’environnement et la sécurité humaine, à la Munich Climate Insurance Initiative (MCII) et à LUCCC/START.
