Los programas de reconstrucción son buenos para medir lo que se ha reconstruido. La evidencia de Mostar, leída junto con Nicosia y el Líbano de posguerra, sugiere que la recuperación también debería rastrear lo que sucede con la autoridad, la coordinación y la capacidad pública mientras se lleva a cabo la reconstrucción.
Después de la guerra, reconstruir una ciudad a menudo comienza con una pregunta sencilla: ¿qué fue destruido? Viviendas, escuelas, puentes, redes de agua y edificios públicos pueden ser estudiados, calculados y reconstruidos. Una segunda pregunta merece la misma atención: ¿qué tipo de instituciones se están construyendo mientras se realiza la reconstrucción?
Mostar, en Bosnia y Herzegovina, hace que la distinción sea inusualmente visible. Entre 1994 y 1996, la Administración Europea de Mostar (EUAM) gastó alrededor de 170 millones de marcos alemanes en reparar 6,000 viviendas, 30 edificios públicos, 25 escuelas, 18 instalaciones de salud, 70 proyectos de agua y cinco puentes, además de establecer un sistema de planificación urbana. La entrega física fue sustancial. Sin embargo, la reunificación política y administrativa fue mucho más lenta.
Para 2003, la Comisión para la Reforma de la Ciudad de Mostar describió sistemas paralelos, capas redundantes de gobierno y responsabilidad tan extendidas que las autoridades podían evadir la rendición de cuentas. La reforma de 2004 abolió las seis ciudades-municipios y avanzó hacia una sola administración municipal, un presupuesto único y salvaguardas de reparto de poder. Reportes posteriores registraron avances en la integración de instituciones divididas. La secuencia importa: la consolidación institucional ocurrió después de que gran parte de la reconstrucción visible ya se había llevado a cabo.
John Yarwood, Director de Reconstrucción de EUAM, describió después la lección en términos prácticos: una vez que pasó la emergencia humanitaria, reparar las instituciones y procesos de gestión urbana podría ser incluso más básico que reparar objetos físicos dañados. Se pueden contratar carreteras y edificios. Se debe construir autoridad compartida, presupuestos y rutinas entre actores que tal vez solo recientemente hayan estado en conflicto.
De la lección a la política
Nicosia muestra por qué la continuidad importa. Desde 1981, profesionales de las dos comunidades de la ciudad han trabajado a través del Plan Maestro de Nicosia en problemas urbanos compartidos. El mecanismo no resolvió la división política de la isla. Sin embargo, sí preservó un canal para la planificación conjunta repetida en lugar de tratar la cooperación como una característica temporal de un solo proyecto. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) aún identifica el plan como parte de una arquitectura de construcción de paz bicomunal más larga.
El Líbano expone el riesgo opuesto. El estudio de Kathrin Höckel sobre la reconstrucción de posguerra vincula la concentración de la reconstrucción en el distrito central de Beirut, combinada con la débil integración de áreas periféricas, con una legitimidad gubernamental debilitada y control estatal en regiones marginadas. La lección no es que todas las ciudades necesiten el mismo modelo administrativo. Es que el destino institucional de la reconstrucción no puede quedar sin especificar.
Una respuesta práctica sería requerir un plan de transición institucional para los principales programas de reconstrucción apoyados externamente, junto con el plan de entrega física. Antes de que se comprometa el financiamiento, el programa identificaría qué organismo público se espera que sea dueño de cada servicio o función reconstruida después de que terminen los arreglos excepcionales; qué cuerpos temporales, presupuestos o estructuras de coordinación se están creando; qué personal, información y autoridad presupuestaria deben trasladar a instituciones ordinarias; y los hitos que desencadenan esa transferencia.
En lugar de ser simplemente una lista de verificación de gobernanza, el plan daría a los donantes y autoridades locales un punto para probar si un proyecto está fortaleciendo la institución que se espera que lleve el servicio después, evitándolo o creando una estructura paralela sin una salida clara. También haría que la transición fuera revisable antes del cierre del proyecto, cuando aún se puedan cambiar el personal, adquisiciones, sistemas de datos y líneas presupuestales.
Existe precedente para la lógica subyacente incluso si el instrumento propuesto aquí no es un modelo estándar postconflicto. La guía de la OCDE sobre la transición postconflicto advierte contra sistemas paralelos y enfatiza mover la entrega externa hacia sistemas nacionales donde las condiciones lo permitan. Su guía de construcción estatal también advierte que la ayuda puede debilitar la capacidad de toma de decisiones del Estado incluso cuando sus intenciones inmediatas son constructivas. Más recientemente, la evaluación de la OCDE 2026 sobre la arquitectura de recuperación de Ucrania pide medidas con límites de tiempo para reducir brechas de coordinación, fortalecer la capacidad subnacional y alinear a los socios externos. Estos enfoques apuntan en la misma dirección: los arreglos de entrega son parte de la recuperación institucional.
El caso Mostar también sugiere por qué el plan de transición necesita detonantes en lugar de una promesa vaga de integración posterior. Los arreglos temporales pueden endurecerse en la estructura del gobierno. La comisión de reforma de 2003 estaba tratando con instituciones paralelas que habían sobrevivido mucho más allá de la emergencia inmediata. Un plan de transición acordado al inicio no garantizaría la integración, pero forzaría la pregunta antes: ¿qué es temporal, ¿qué se supone que debe perdurar? ¿quién es responsable de la consolidación y qué evento la inicia?
Medición de la reconstrucción
Los indicadores físicos seguirían siendo esenciales. Pero los programas principales deberían reportar un pequeño conjunto de medidas de transición institucional además de ellos: la proporción de servicios reconstruidos transferidos a la autoridad prevista; si las unidades temporales tienen una fecha acordada de cierre o transferencia; si existen presupuestos operativos y personal; y si las rutinas compartidas de planificación, datos y coordinación continúan después de que termine el financiamiento excepcional.
Eso cambia la pregunta de la política. Una red de agua reconstruida es más que solo un activo terminado. También es una responsabilidad futura: alguien debe presupuestarla, mantenerla, conservar sus datos y responder cuando falla. Si esas funciones permanecen fragmentadas o externas, la finalización física puede ocultar una recuperación inconclusa.
Los casos no proporcionan un modelo institucional para cada ciudad postconflicto, y no deberían. Sí muestran por qué los programas de reconstrucción necesitan una vía explícita desde una entrega excepcional hasta una responsabilidad pública duradera. De lo contrario, gobiernos y donantes podrían descubrir las consecuencias institucionales solo después de que los contratos se hayan cerrado y las estructuras creadas durante la recuperación se hayan vuelto difíciles de cambiar.
La reconstrucción dura más cuando deja más que bienes reparados. También debería dejar a alguien claramente capaz, autorizado y con recursos para gobernar lo que ha sido reconstruido.
