Una opinión común en los últimos años ha sido que la eficacia de la asistencia para el desarrollo se reduce cuando los países donantes fragmentan sus contribuciones entre muchos receptores y cuando hay muchos donantes activos en el mismo lugar. Esta columna informa que la investigación indica que solo hay algunos efectos negativos derivados de la fragmentación de la ayuda cuando los países receptores carecen de la capacidad administrativa adecuada. En aquellos casos en que se combinan ambas situaciones, se ve afectado el crecimiento, la matriculación escolar y la calidad burocrática. El contexto específico es clave para determinar si la fragmentación de la ayuda perjudica o beneficia a sus destinatarios. En términos generales, incluso para los donantes, la competencia no es necesariamente indeseable.
Durante muchos años, los donantes han estado predicando la competencia y el libre mercado como remedios para el crecimiento económico débil de los países en desarrollo. La competencia nacional e internacional estimula la innovación y asegura una buena relación calidad-precio para aquellos que buscan adquirir bienes y servicios, dirían normalmente los economistas.
Pero después de la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda en 2005, este espíritu cambió drásticamente. Al menos en lo que respecta a las intervenciones de los propios donantes. Desde entonces, las revisiones periódicas por parte del Comité de Asistencia para el Desarrollo (DAC) de la OCDE han criticado a los donantes por la fragmentación de la ayuda que brindan en muchos países, lo que a su vez lleva a que muchos donantes participen activamente entre los mismos destinatarios.
El DAC publicó indicadores de desempeño basados en el número de donantes en un país determinado, lo que sugiere que los donantes deberían dividir el mundo en diferentes ámbitos en los cuales cada uno de ellos podría concentrar su ayuda. Esto también reduciría el grado en que los gobiernos receptores no cumplen con las condiciones establecidas por los donantes.
En esencia, este es un llamado para que los donantes construyan «el cártel de las buenas intenciones», como se tituló un documento provocador hace más de 15 años. ¿Pero dónde se enfoca la «propiedad del receptor» y los «gobiernos receptores en el asiento del conductor» que parecían ser tan importantes para la eficacia de la ayuda a fines de la década de 1990 y principios de la de 2000?
A primera vista, parecía que este cambio de enfoque había obtenido la aprobación del mundo académico. Sin embargo, en una inspección más detallada, la demostración del efecto nocivo de la fragmentación de los donantes para los beneficiarios de la ayuda, es parcial y débil.
Los estudios se han centrado en cómo la fragmentación reduce la calidad burocrática en los países más pobres o, a través de la elección específica del indicador de fragmentación, en la presencia beneficiosa de un «donante principal». Pero no conducen a la conclusión de que el grueso de los donantes debe ser expulsado del país.
Es cierto que la multiplicidad de reglas y regulaciones que las diferentes agencias donantes solicitan, puede ser una tensión para la administración pública sobrecargada de un país pobre. La armonización de las reglas y procedimientos entre los donantes que observan las mejores prácticas es, por lo tanto, claramente aconsejable. Pero la armonización no es lo mismo que restringir el número de donantes. Por ejemplo, no todos los receptores carecen, en la misma medida, de la capacidad de trabajar con éxito con donantes diversos.
En un estudio para la Agencia Alemana de Cooperación Técnica (ahora llamada Agencia Alemana para la Cooperación Internacional), destacamos estas diferencias en dos casos: Vietnam y Burkina Faso.
A diferencia de Burkina Faso, los funcionarios en Vietnam informan que tener muchos donantes en el país es benéfico, por múltiples razones. En particular, aprenden cómo interactuar con ellos de manera más efectiva, lo cual se vuelve útil para las negociaciones en otras áreas, como el comercio y la inversión extranjera directa.
En un estudio más reciente volvimos a examinar el efecto de la fragmentación de manera sistemática, distinguiendo entre:
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Diferentes características del país receptor.
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Diferentes tipos de efectos: sobre el crecimiento, la calidad burocrática y los resultados del sector social.
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Diferentes conceptos de fragmentación.
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Diferentes canales de influencia: reducción de la eficacia de la ayuda o efectos directos negativos de la presencia de muchos donantes, por ejemplo, a través de consejos contradictorios de los donantes o en las condiciones que imponen.
El mapa mundial de la Figura 1 ilustra cómo diferentes conceptos de fragmentación conducen a diferentes medidas y conclusiones bastante diferentes sobre el grado de fragmentación en los países receptores. Muestra el grado de fragmentación específico del país utilizando cuatro indicadores diferentes, que varían entre cero y 100.
El Índice de Herfindahl mide la probabilidad de que dos dólares estadounidenses extraídos al azar de la ayuda global que recibe un país resulten en dos dólares del mismo donante. Es el indicador más utilizado en la investigación académica.
El Índice de concentración agrega la porción de ayuda que los tres donantes más grandes en un país receptor dan como una parte de la ayuda total que recibe este país. Solo considera la fragmentación como un problema después de que el número de donantes excede tres.
Un tercer indicador ampliamente utilizado simplemente cuenta el número total de donantes que otorgan ayuda a un país receptor (“número total de donantes”). Es simple de calcular, pero trata a todos los donantes (pequeños y grandes) como igualmente problemáticos.
Nuestro indicador final («pequeños donantes») solo considera a los donantes pequeños como el problema. Mide el número de donantes que en conjunto proporcionan menos del 10% de la ayuda a un país receptor.
Mientras que los índices de fragmentación basados en el Índice Herfindahl y el Índice de concentración son grandes cuando no hay un donante principal (o un pequeño equipo de donantes principales), el número de donantes se vuelve grande cuando hay muchos donantes adicionales que contribuyen marginalmente al volumen total de ayuda en el país.
Si estos últimos no crean una gran carga, ya que simplemente se alinean con los donantes principales, los índices de fragmentación basados en el Índice Herfindahl y el Índice de concentración, deben ser relevantes; de lo contrario, lo opuesto podría ser cierto.
Figura 1: Diferencias en la ocurrencia geográfica de la fragmentación. Las cinco categorías están formadas de modo que cada categoría tiene un intervalo idéntico de su indicador de fragmentación respectivo (por ejemplo, Bajo: 0-20, Rel. bajo: 21-40, Mediano: 41-60, Rel. alto: 61-80, Alto: 81-100). Esta representación simplifica la interpretación y permite que las acciones y el grado de fragmentación entre países se comparen directamente.
La Figura 1 muestra que las diferencias en la medición de la fragmentación son sustanciales. Por ejemplo, la mayor parte de Asia parece estar más fragmentada que África y América Latina cuando vemos los indicadores basados en el recuento de donantes. En contraste, Asia parece menos fragmentada al centrarse en la falta de donantes principales. Por lo tanto, es muy problemático utilizar estos indicadores al mismo tiempo y pretender que estamos hablando del mismo problema.
Cuando correlacionamos los indicadores de fragmentación con los posibles resultados de la ayuda, tales como el crecimiento, la calidad burocrática y las tasas de matriculación en la escuela primaria, no encontramos evidencia de que un mayor número de donantes perjudique a los países receptores.
La falta de donantes principales reduce el crecimiento económico, pero no encontramos efectos negativos en la calidad burocrática ni en la educación. Más aún, el efecto negativo sobre el crecimiento se debe a la menor efectividad de la ayuda, más que a un efecto negativo directo de la fragmentación.
Por el contrario, el aumento de la fragmentación, tanto en términos de números de donantes como de concentración reducida, parece ser beneficioso para la matriculación escolar. Esto puede deberse a que, en algunos sectores sociales, los receptores se han ajustado durante mucho tiempo a una cantidad tradicionalmente grande de donantes. Esto significa que las ineficiencias burocráticas se minimizan y están dominadas por los efectos positivos de la competencia.
En términos más generales, los efectos negativos de la fragmentación tienden a ser más pronunciados (y los efectos positivos son menos pronunciados) cuando el país receptor carece de capacidad administrativa desde el principio. La capacidad inicial afecta el rol de la fragmentación para el crecimiento, la calidad burocrática y la matriculación en la escuela primaria.
En resumen, nuestro estudio muestra que el contexto específico, en términos de las características del país y la elección del sector, es muy relevante para determinar si la fragmentación perjudica a los destinatarios de la ayuda al desarrollo. Quizás aún más importante, los indicadores simples promovidos por DAC basados en el número de donantes en un país, pueden ser altamente engañosos.
En consecuencia, deben evitarse las conclusiones arrolladoras sobre los efectos supuestamente negativos de la fragmentación de la ayuda, a veces extraídos de investigaciones anteriores. Incluso para los donantes, la competencia no es necesariamente algo malo y, en general, no debe considerarse indeseable.
