Si l’importance du financement climatique est une évidence, il n’en va pas de même de ses définitions et de son échelle. Dans le cadre de la première série thématique de GlobalDev sur le financement climatique, cet article présente les concepts et les débats fondamentaux afin de vous aider à naviguer à travers ce sujet crucial.
Alors que le monde est aux prises avec les effets de plus en plus marqués du changement climatique, la nécessité de mobiliser des ressources financières suffisantes pour assurer la transition vers une économie à faible émission de carbone et renforcer la résilience des communautés vulnérables est devenue évidente.
Plus récemment, les options de financement pour gérer les effets déjà perceptibles du changement climatique, connus sous le nom de pertes et dommages, ont été placées au centre des préoccupations politiques. Cependant, bien que la question de l’adéquation du financement soit d’une importance capitale, il reste encore beaucoup à faire. Si nous voulons atténuer les effets les plus dévastateurs du changement climatique et aider les communautés à s’adapter à ses conséquences de plus en plus lourdes, nous devons augmenter l’ampleur du financement, améliorer sa qualité et veiller à ce que les définitions et les méthodes comptables soient plus claires.
Qu’est-ce que le financement climatique ?
Il n’existe pas de définition officielle du financement climatique. Dans un sens très large, il s’agit de : « un financement local, national ou transnational – provenant de sources de financement publiques, privées et alternatives – qui vise à soutenir des actions d’atténuation et d’adaptation qui lutteront contre le changement climatique » (CCNUCC 2023). Mais les interprétations divergent. Quels types de sources sont pris en compte lors du comptage des flux financiers ?
La Convention Cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) appelle les Parties disposant de plus de ressources financières à aider celles qui sont moins bien dotées et plus vulnérables. Elle introduit le principe de « responsabilité commune mais différenciée et capacités respectives ». Elle reconnaît ainsi que les contributions historiques et les vulnérabilités des pays au changement climatique varient considérablement, tout comme les effets du changement climatique.
Lors des négociations politiques, les parties se réfèrent donc à ce que l’on peut appeler le financement international du climat. Il s’agit d’un financement climatique provenant des pays industrialisés (dits pays de l’annexe I de la CCNUCC) et destiné aux pays en développement (non visés à l’annexe I), déclenché par une intervention publique. Cela représente donc une définition beaucoup plus restreinte du financement climatique qui exclut, par exemple, les investissements des entreprises privées et les investissements climatiques réalisés par les pays en développement eux-mêmes.
L’Accord de Paris réaffirme l’obligation des pays développés de fournir des « ressources financières nouvelles et additionnelles ». Pour la première fois dans le cadre du processus de la CCNUCC, il encourage également les contributions volontaires des pays non visés à l’annexe I et appelle à rendre les flux financiers (publics et privés) compatibles avec un développement à faible émission de carbone et résilient au changement climatique en vertu de l’article 2.1c. L’Accord de Paris appelle également à un équilibre entre le financement d’adaptation et d’atténuation.
Et les chiffres dans tout ça ?
En vertu de l’Accord de Paris, toutes les parties communiquent leurs plans d’action d’atténuation (et partiellement d’adaptation) dans les contributions déterminées au niveau national (CDN). Ces plans doivent être mis à jour tous les cinq ans et gagner en ambition à chaque fois. Sur la base de toutes les CDN soumises en 2020, les besoins de financement climatique des pays en développement ont été estimés à environ 6 000 milliards de dollars jusqu’en 2030, et ce malgré des déficits importants dans l’évaluation et la comptabilisation des besoins d’adaptation. D’autres estimations plus prudentes font état de 4,5 à 5 000 milliards de dollars par an. Ces chiffres contrastent fortement avec ce qui est actuellement fourni. L’évaluation biennale du comité permanent des finances de la CCNUCC estime les flux financiers liés au climat à 803 milliards de dollars par an en moyenne en 2019-2020. La Climate Policy Initiative estime quant à elle 653 milliards de dollars pour la même période.
En 2009, les gouvernements des pays développés se sont engagés, lors de la COP15, à mobiliser 100 milliards de dollars par an d’ici 2020 à partir d’une grande variété de sources, d’instruments et de canaux. Mais en 2020, le total des financements internationaux mobilisés pour le climat n’avait atteint que 83,3 milliards. Ce chiffre comprend les financements publics (68,3 milliards), les financements privés (13,1 milliards) et les crédits à l’exportation (1,9 milliard).
Cette promesse non tenue a diminué la confiance dans les engagements des pays industrialisés et dans le processus de négociation. Certaines ONG, comme Oxfam, critiquent le fait que jusqu’à 70 % de ce financement ne soit accordé que sous forme de prêts. Ils font valoir que, si l’on ne compte que les équivalents de subventions, les chiffres déclarés sur les financements publics fournis sont largement exagérés et se situeraient plutôt entre 21 et 24,5 milliards de dollars seulement. Les pays développés ont toutefois la possibilité de rétablir la confiance en fixant un nouvel objectif plus ambitieux, le nouvel objectif collectif quantifié (NCQG) sur le financement de la lutte contre le changement climatique d’ici à la fin de 2024, un processus qui a été décidé lors de la COP26 à Glasgow.
Aspects du financement climatique : sources, instruments financiers et objectifs
Le financement de la lutte contre le changement climatique étant très diversifié, il est utile de le décomposer en différents aspects. Les chiffres suivants sont basés sur le dernier rapport de la Climate Policy Initiative (2022), qui fournit une vue d’ensemble des investissements primaires liés au climat dans le monde.
Figure 1 : Paysage du financement climatique en 2019/2020 (Source : Climate Policy Initiative, 2022)
Le premier aspect concerne les sources et les intermédiaires du financement climatique, par exemple les sources internationales vs les sources nationales, et les sources publiques vs les sources privées. En 2019 et 2020, 76 % de l’ensemble du financement climatique a été mobilisé et dépensé au niveau national (en particulier dans les pays du Nord et de l’Asie de l’Est et du Pacifique). Bien que les acteurs publics aient récemment fourni la plus grande part du financement climatique, le secteur privé a presque égalé leurs investissements.
Le deuxième aspect concerne les instruments financiers utilisés pour distribuer les fonds, tels que les subventions, les prêts, les capitaux propres dans le cadre de projets et le financement du bilan (à la fois la dette et la part de capitaux propres). En 2019 et 2020, 61 % des financements climatiques ont été émis sous forme de dette, 34 % sous forme de capitaux propres et 5 % seulement sous forme de subventions. Parmi ces prêts, seuls 16 % étaient concessionnels (à des conditions plus avantageuses que celles du marché).
Le troisième aspect est le type d’activité financée – atténuation, adaptation ou les deux. En 2019 et 2020, 89,7 % des financements ont été consacrés à l’atténuation. Une grande partie de ce financement provenait d’investisseurs privés, car les avantages commerciaux directs de l’atténuation facilitent l’investissement (par exemple, dans les énergies renouvelables).
Le financement de l’adaptation a été estimé à environ 49 milliards de dollars par an en 2019/2020 (7,5 %) et reste donc gravement sous-financé. Le PNUE estime les besoins annuels en matière d’adaptation à 160-340 milliards d’ici à 2030 et à 315-565 milliards d’ici à 2050. Les acteurs publics fournissent la majeure partie du financement de l’adaptation par l’intermédiaire d’institutions multilatérales et nationales de financement du développement. Le suivi du financement de l’adaptation est moins développé que celui de l’atténuation, avec des lacunes importantes en matière de données, en particulier pour le secteur privé.
Enfin, le financement de la lutte contre le changement climatique peut être analysé en fonction des secteurs ciblés, qui sont principalement les systèmes énergétiques, les transports, les bâtiments et les infrastructures, les autres secteurs et les secteurs transversaux, l’eau et les déchets, l’utilisation des sols et l’industrie (par ordre décroissant).
Financement des pertes et dommages – la prochaine étape pour le financement climatique ?
Accepter de financer les pertes et dommages causés par les effets du changement climatique – en particulier pour faire face aux pertes et dommages une fois qu’ils ont eu lieu – a été un processus long et fastidieux. Mais une décision décisive prise en 2022 lors de la COP27 a permis de mettre en place des « mécanismes de financement des pertes et dommages et un fonds ». Les détails doivent être élaborés par un comité transitoire d’ici à la COP28 qui se tiendra cette année aux Émirats arabes unis.
Figure 2 : Pertes et dommages dans le cadre de la CCNUCC (Source : Auteur, 2023)
Les estimations du montant nécessaire pour financer les pertes et dommages s’élèvent à 400 milliards de dollars par an, soit entre 290 et 580 milliards d’ici à 2030. La société civile a demandé un plancher de 400 milliards par an et une révision à la hausse au fil du temps.
Jusqu’à présent, les pertes et dommages étaient couverts par d’autres sources, telles que l’aide humanitaire, l’aide au développement, les fonds climatiques (mais pas explicitement couverts par leur mandat), le transfert de risques, les emprunts et les finances publiques. Une partie de ce financement a été qualifiée de financement de l’adaptation ou d’aide au développement, mais n’a pas fait l’objet d’un suivi complet en raison de l’absence de définitions et de méthodologies communes. Reste à savoir si le financement des pertes et dommages sera établi comme le « troisième pilier » du financement climatique, après l’atténuation et l’adaptation.
Bien que les besoins financiers décrits ici semblent énormes, l’absence de ressources financières n’est pas le problème. Le problème réside dans l’orientation actuelle des finances.
Les subventions aux combustibles fossiles de 51 grandes économies ont atteint 6,8 billions de dollars entre 2011 et 2020 et sont montées en flèche pour atteindre plus de 1 000 milliards en 2022, soit la valeur annuelle la plus élevée jamais enregistrée. Cela représente environ 40 % de plus que le total des fonds alloués à la lutte contre le changement climatique. Ainsi, à l’heure actuelle, le « financement climatique net » (c’est-à-dire la valeur des flux de financement du climat moins les flux financiers vers des activités à fortes émissions et inadaptées) est négatif.
Si l’on s’oriente véritablement vers un financement net zéro, de nombreux besoins climatiques actuellement sous-financés, y compris les pertes et les dommages, pourraient être satisfait.
Cet article fait partie d’une série sur le financement climatique organisée en partenariat avec l’institut de l’Université des Nations Unies pour l’environnement et la sécurité humaine, à la Munich Climate Insurance Initiative (MCII) et à LUCCC/START.
