El régimen fiscal presunto de Uganda existe en la ley, pero sigue subutilizado en la práctica. Según el Ministerio de Finanzas, el impuesto presuntivo generó 16 mil millones de chelines ugandeses entre julio de 2024 y abril de 2025, lo que representa solo el 0.07% del total de ingresos fiscales. Sin embargo, los expertos estiman que el cumplimiento total podría generar hasta diez veces esta cantidad, lo que sugiere una gran desventaja. Reducir esta brecha no requiere nueva tecnología, sino un vínculo deliberado entre el proceso anual de obtención de la licencia comercial y el registro fiscal de la Autoridad de Ingresos de Uganda (URA por sus siglas en inglés) a través de una Referencia Fiscal de Un Número compartido. El verdadero desafío es si Uganda puede lograr la coordinación institucional necesaria para un cambio genuino.
La infraestructura pública digital (DPI por sus siglas en inglés), que incluye identificadores compartidos, bases de datos interoperables y vías de pago digitales, a menudo se presenta como un atajo hacia sistemas fiscales más sólidos en países de bajos ingresos.
Rara vez lo es. El DPI solo cumple cuando la interoperabilidad, la capacidad de sistemas gubernamentales separados para reconocer y actuar sobre la misma información sobre la misma persona, está deliberadamente diseñada, implementada y mantenida. Si se deja a su aire, la digitalización suele generar sistemas paralelos que nunca se comunican entre sí: una licencia por aquí, un expediente fiscal por allá, ambos referidos al mismo comerciante, sin que ninguno de ellos tenga constancia de la existencia del otro.
Lecciones de Uganda
El supuesto régimen fiscal de Uganda ilustra ambos lados de esta historia: una solución oculta a plena vista y la coordinación necesaria para que funcione. Uganda cuenta con más de 300,000 comerciantes con licencia que nunca aparecen en una sola base de datos de la URA. Cada año entran a una oficina del Gobierno Local del Distrito, pagan una cuota anual de licencia comercial y salen con una licencia válida y sin ninguna obligación de impuesto sobre la renta. Esto es, en esencia, una falla de la DPI: dos sistemas gubernamentales que atienden a la misma población operan en completo aislamiento, sin compartir un identificador común ni datos.
La micro simulación de datos administrativos de la URA por parte de UNU-WIDER estima que el cumplimiento total del régimen fiscal presuntivo de Uganda podría generar entre 90 y 167 mil millones de chelines ugandeses (entre unos 240 y 446 millones de dólares estadounidenses) anualmente, representando un límite teórico superior bajo el cumplimiento total más que un objetivo de ingresos inmediatamente alcanzable.
Estadísticas gubernamentales más recientes publicadas en el Contexto del Presupuesto para el año fiscal 2025/26 indican que la recaudación presunta de impuestos alcanzó los 16 mil millones de chelines ugandeses (alrededor de 4.3 millones de dólares) entre julio de 2024 y abril de 2025, en comparación con 13 mil millones de chelines (3.5 millones de dólares) en el mismo periodo del año fiscal anterior, lo que representa aproximadamente un crecimiento del 22% interanual. Aun así, el impuesto presuntivo seguía representando solo el 0.07% del total de ingresos fiscales. Esto implica que una gran parte de los negocios elegibles permanece fuera del alcance efectivo del sistema fiscal.
¿Por qué hay una brecha y qué se debe hacer?
La razón por la que la brecha persiste es estructural. Cada comerciante con licencia posee un Número de Identificación Fiscal del Gobierno Local (LGTIN por sus siglas en inglés) en su licencia, mientras que URA mantiene un Número de Identificación Fiscal separado para contribuyentes registrados. Crucialmente, los dos sistemas no comparten datos.
Pero la respuesta no es simplemente ‘compartir los datos’. Lo que se necesita es una coordinación más estrecha entre los dos niveles de gobierno (algo que permita detectar el incumplimiento desde un principio). Al mismo tiempo, la detección por sí sola no cierra la brecha de cumplimiento. También son necesarias campañas de concientización y divulgación de los contribuyentes, implementadas junto con el intercambio de datos. Un enlace de datos solo aporta valor si cambia lo que hace un funcionario a continuación, no solo lo que revela una base de datos.
Esa es la prueba que debe pasar la Referencia Fiscal de Un Número (ONTR por sus siglas en inglés). Armonizar el LGTIN con el Número de Identificación Fiscal de la URA en el punto de evaluación de la licencia se entiende mejor como un ejercicio de DPI fiscal, no como un parche administrativo único: un identificador compartido es uno de los bloques fundamentales de la DPI, la capa que permite a dos sistemas separados reconocer al mismo comerciante como el mismo comerciante.
Uganda ya tiene un precedente en funcionamiento. La interfaz Instant TIN de la URA, introducida en 2022, obtiene datos verificados de la Autoridad Nacional de Identificación y Registro para registrar automáticamente a los nuevos contribuyentes, y representó el 35% de los nuevos registros ese año.
La lección de esa experiencia va en ambos sentidos: un identificador compartido puede expandir rápidamente los ingresos fiscales, especialmente entre contribuyentes jóvenes, mujeres y personas que antes estaban fuera del sistema fiscal formal y rara vez se involucraban directamente con la URA. Al mismo tiempo, la URA y sus socios también tuvieron que dedicar un tiempo significativo de personal para limpiar los datos resultantes y compararlos con los registros existentes, y los detalles a nivel sectorial útiles para la aplicación seguían siendo escasos. La tecnología hizo la parte fácil, dejando a las instituciones con la parte difícil.
Bajo la ONTR, la URA desplegaría equipos de campo fiscales presuntos a las oficinas de los Gobiernos Locales de Distrito (DLG por sus siglas en inglés) durante la ventana anual de renovación de licencias, que ya es un ciclo fijo y predecible. Un formulario de evaluación conjunta, emitido bajo el identificador compartido, cubriría tanto la cuota de licencia pagadera a los Gobiernos Locales de Distrito como la carga fiscal presuntiva pagada a la URA en un solo evento. El pago de la cuota de licencia generaría una declaración provisional de impuestos presuntiva; una notificación SMS y una interfaz USSD, utilizable en cualquier red móvil sin smartphone ni conexión de datos, permitirían el pago por autoservicio. La renovación de la licencia requeriría un Certificado de Liberación de Impuestos (TCC por sus siglas en inglés) que confirme que la responsabilidad presunta del año anterior se ha resuelto, convirtiendo una licencia que el comerciante ya necesita en la barrera de cumplimiento que la URA no ha tenido.
La utilidad del TCC no tiene por qué detenerse en la renovación de la licencia. En muchos sistemas fiscales, los certificados de autorización funcionan como puertas de cumplimiento de propósito general en lugar de un solo punto de control: condiciones asociadas a la contratación pública, autorización de importación, apertura o mantenimiento de una cuenta bancaria empresarial, acceso a contratos gubernamentales y otros permisos comerciales. Uganda podría extender la misma lógica mucho más allá de la licencia comercial, integrando el cumplimiento fiscal en momentos administrativos y comerciales que las empresas ya tienen razones para preocuparse, en lugar de tratar al TCC principalmente como un instrumento punitivo que solo se hace sentir en el momento de la renovación.
¿Qué hay de las barreras a la reforma?
Incluso un vínculo directo entre los registros de licencias de los Gobiernos Locales de Distrito y el sistema de la URA requiere un compromiso institucional sostenido: limpiar y coincidir dos conjuntos de datos que nunca fueron diseñados para comunicarse entre sí; un protocolo escrito de intercambio de datos que limita lo que se comparte a la identidad del comerciante; categoría de licencia y estado de pago; un canal de resolución de disputas para los comerciantes mal identificados o evaluados incorrectamente; y el personal de ambos lados entrenado para manejar un registro más grande y desordenado. Nada de esto será fácil ni gratuito.
El riesgo de exclusión también requiere la misma atención. Los comerciantes que son ancianos, analfabetos o que viven en áreas con mala conectividad móvil pueden tener dificultades incluso con una interfaz USSD. Un despliegue gradual, comenzando en distritos urbanos con infraestructura de los Gobiernos Locales de Distrito establecida, permitiría a los administradores identificar y cerrar estas brechas antes de escalar a nivel nacional. Nada de esto hace que la reforma sea prohibitivamente costosa en comparación con alternativas como una nueva campaña de aplicación, pero es un proyecto de gobernanza que requiere un seguimiento institucional sostenido, no un interruptor técnico que se pueda accionar una sola vez.
También existe un fuerte incentivo subnacional para construir sobre ellos. Los Gobiernos Locales de Distrito que facilitan las evaluaciones de la ONTR no solo fortalecerían el cumplimiento fiscal presunto, sino que también ampliarían sus propios ingresos por licencias comerciales a medida que más negocios se formalicen. Esto transformaría a los gobiernos locales de simples espectadores a socios activos en la movilización de ingresos internos. Este enfoque está completamente alineado con la Segunda Estrategia de Movilización de Ingresos Internos de Uganda, el Plan Corporativo de la URA 2025-26 a 2029-30, y la Estrategia de Crecimiento Diez Veces Mayor del Gobierno.
Uganda ya tiene la mayoría de las piezas que esta reforma necesita: una base de comerciantes con licencia, un régimen fiscal legal presuntivo e infraestructura funcional de la interfaz USSD y de los Gobiernos Locales de Distrito. Lo que falta es el trabajo deliberado y requerido de interoperabilidad: un identificador, un protocolo de intercambio de datos, un mecanismo de pago y una capa de verificación del TCC, institucionalmente integrados para que renovar una licencia y liquidar una obligación fiscal se conviertan en el mismo acto.
El caso de Uganda no es único. La integración del Número de Identificación Fiscal a identificación nacional de Ghana y el vínculo Fayda de Etiopía enfrentan la misma prueba subyacente: si la interoperabilidad está diseñada deliberadamente para sobrevivir al contacto con una burocracia existente, o si sigue siendo, como suele suceder, una promesa sin los mecanismos de implementación que la respalden.
