Si le régime d’imposition forfaitaire existe dans le droit ougandais, il demeure sous-utilisé dans la pratique. Selon le ministère des Finances, l’imposition forfaitaire a généré 16 milliards de shillings ougandais entre juillet 2024 et avril 2025, soit seulement 0,07 % des recettes fiscales totales. Pourtant selon les experts la pleine conformité pourrait générer jusqu’à dix fois ce montant, suggérant un déficit considérable. Combler l’écart ne demande pas tant de nouvelles technologies qu’un lien direct entre l’octroi annuel des licences commerciales et le registre fiscal de l’Autorité fiscale ougandaise (URA) grâce à une référence fiscale unique partagée. Le véritable défi est de savoir si l’Ouganda est capable d’assurer la coordination institutionnelle nécessaire à un véritable changement.
L’infrastructure publique numérique (IPN/DPI), notamment les identifiants partagés, les bases de données interopérables et les rails de paiement numériques, sont souvent présentées comme un raccourci vers des systèmes fiscaux plus solides dans les pays à faibles revenus.
C’est rarement le cas. L’IPN ne porte ses fruits lorsque l’interopérabilité – c’est-à-dire la capacité de systèmes gouvernementaux distincts à reconnaître et à traiter la même information relative à une même personne – est délibérément conçue, mise en œuvre et gérée. Livrée à elle-même, la numérisation produit souvent des systèmes parallèles qui ne communiquent jamais entre eux : un permis ici, un dossier fiscal là, tous deux concernant le même commerçant, mais sans que l’un ne sache que l’autre existe.
Les enseignements de l’Ouganda
Le régime d’imposition forfaitaire ougandais illustre les deux facettes de l’affaire : une solution qui se cache sous nos yeux, et la coordination nécessaire pour la faire fonctionner. L’Ouganda compte plus de 300 000 commerçants agréés qui n’apparaissent jamais dans aucune base de données de l’URA. Chaque année, ils entrent dans un bureau de l’autorité locale du district, paient leurs droits annuels de licence commerciale et repartent avec une licence valide, sans aucun risque d’obligation fiscale. Il s’agit là, en substance, d’un échec de l’IPN : deux systèmes gouvernementaux au service de la même population fonctionnent de manière totalement isolée, sans partager aucun identifiant commun ni aucune donnée.
La micro simulation de l’UNU-WIDER à partir des données administratives de l’URA estime que la pleine conformité au régime d’imposition forfaitaire ougandais pourrait générer entre 90 et 167 milliards de shillings ougandais (environ 240 à 446 millions de dollars américains) par an, ce qui représente une limite supérieure théorique en cas de pleine conformité plutôt qu’un objectif de recettes immédiatement réalisable.
Des statistiques gouvernementales plus récentes, publiées dans la Note sur le budget FY2025/26 (Background to the Budget FY2025/26) indiquent que le recouvrement de l’imposition forfaitaire a atteint 16 milliards de shillings ougandais (environ 4,3 millions de dollars américains) entre juillet 2024 et avril 2025, contre 13 milliards de shillings (3,5 millions de dollars) sur la même période de l’exercice précédent – soit une croissance d’environ 22 % en glissement annuel. Malgré ce progrès, l’imposition forfaitaire ne représentait encore que 0,07 % du total des recettes fiscales. Par conséquent, une grande partie des entreprises concernées échappe encore à la portée effective du système fiscal.
Pourquoi cet écart et que faut-il faire ?
L’écart persiste pour une raison structurelle. Chaque commerçant agréé dispose d’un numéro d’identification fiscale local (LGTIN) sur sa licence, tandis que l’URA gère un numéro d’identification fiscale (NIF) distinct pour les contribuables enregistrés. Et surtout, les deux systèmes ne partagent aucune donnée.
Mais la solution ne se réduit pas simplement au « partage de données ». Ce qu’il faut, c’est une coordination plus étroite entre les deux niveaux d’administration (pour permettre de détecter les cas de non-conformité en premier lieu). Et en même temps, la détection à elle seule ne suffit pas à combler l’écart de conformité. Des campagnes de communication et de sensibilisation des contribuables, mises en œuvre parallèlement au partage des données, sont également nécessaires. La transmission des données n’apporte de la valeur que si elle modifie les actions d’un fonctionnaire par la suite, et pas seulement ce que révèle une base de données.
C’est le test que le « One-Number Tax Reference » (référence fiscale unique partagée, ONTR) doit réussir. Il vaut mieux considérer l’harmonisation du LGTIN avec le NIF de l’URA au moment de l’évaluation de la licence comme un exercice de DPI fiscale que comme un correctif administratif ponctuel : un identifiant partagé est l’un des fondements des DPI, la couche qui permet à deux systèmes autrement séparés de reconnaître un même commerçant comme étant bien le même.
L’Ouganda dispose déjà d’un précédent concret. L’interface NIF instantanée de l’URA, lancée en 2022, extrait des données vérifiées auprès de l’Autorité nationale d’identification et d’enregistrement pour enregistrer automatiquement les nouveaux contribuables, et a représenté 35 % des nouveaux enregistrements cette année-là.
Les enseignements tirés de cette expérience sont à double tranchant : un identifiant commun peut permettre d’augmenter rapidement les recettes fiscales, en particulier auprès des jeunes contribuables, des femmes et des personnes autrefois en dehors du système fiscal officiel et qui n’interagissaient que rarement de manière directe avec l’URA. Dans le même temps, le personnel de l’URA et de ses partenaires a également dû consacrer un temps considérable à nettoyer les données obtenues et les recouper avec les registres existants, et les détails au niveau sectoriel, utiles à l’application de la loi, sont restées limités. La technologie s’est chargée du plus facile, laissant aux institutions la partie la plus difficile.
Dans le cadre de l’ONTR, l’URA déploierait des équipes de terrain chargées de l’imposition forfaitaire dans les bureaux des autorités locales des districts (DLG) pendant la période annuelle de renouvellement des licences, elle-même déjà un cycle fixe et prévisible. Un formulaire d’évaluation conjointe, émis sous l’identifiant commun, couvrirait à la fois les droits de licence dus aux DLG et l’impôt forfaitaire dû à l’URA en un seul et même acte. Le paiement des droits de licence générerait une déclaration fiscale forfaitaire provisoire ; une notification par SMS et une interface USSD, utilisable sur n’importe quel réseau mobile sans smartphone ni connexion de données, permettraient un paiement en libre-service. Le renouvellement de la licence nécessiterait un quitus fiscal (certificat fiscal, TCC) confirmant que les obligations forfaitaires de l’année précédente ont été réglées, transformant ainsi une licence dont le commerçant a déjà besoin au portail de conformité qui manquait à l’URA.
L’utilité du TCC ne doit pas nécessairement se limiter au renouvellement de la licence. Dans de nombreux systèmes fiscaux, les quitus fiscaux servent de passerelles de conformité à usage général plutôt que de points de contrôle unique : conditions attachées aux marchés publics, au dédouanement des importations, à l’ouverture ou au maintien d’un compte bancaire professionnel, à l’accès aux contrats gouvernementaux et à d’autres permis commerciaux. L’Ouganda pourrait étendre la même logique bien au-delà de la licence commerciale, en intégrant la conformité fiscale dans des étapes administratives et commerciales auxquelles les entreprises ont déjà des raisons de se soucier, plutôt que de traiter le TCC principalement comme un instrument punitif qui ne frappe qu’au moment du renouvellement.
Qu’en est-il des obstacles à la réforme ?
Même un lien direct entre les registres des licences des DLG et le système de l’URA nécessite un engagement institutionnel soutenu : le nettoyage et l’appariement de deux ensembles de données qui n’ont jamais été conçus pour communiquer ; un protocole écrit de partage des données qui limite les informations échangées à l’identité du commerçant, à la catégorie de licence et au statut de paiement ; un canal de résolution des litiges pour les commerçants mal appariés ou mal évalués ; et du personnel formé des deux côtés pour gérer un registre plus grand et plus complexe. Rien de tout cela ne sera facile, ni sans coût.
Le risque d’exclusion aussi nécessite une attention égale. Les commerçants âgés, analphabètes ou situés dans des zones avec une faible connectivité mobile pourraient éprouver des difficultés même avec une interface USSD. Un déploiement progressif, commençant par les districts urbains dotés d’une infrastructure administrative locale bien établie, permettrait aux administrateurs d’identifier et de combler ces lacunes avant de les étendre à l’échelle nationale. Rien de tout cela ne rend le coût de la réforme prohibitif par rapport à des alternatives telles qu’une nouvelle campagne de contrôle, mais c’est un projet de gouvernance qui nécessite un suivi institutionnel soutenu, et non un changement technique que l’on peut enclencher comme un interrupteur.
Il existe également une forte incitation infranationale dont il faut tirer parti. Les DLG qui facilitent les évaluations de l’ONTR renforceraient non seulement le respect de l’imposition forfaitaire, mais augmenteraient également leurs propres recettes liées aux licences commerciales à mesure que davantage d’entreprises se formaliseraient. Cela transformerait les autorités locales d’observateurs passifs en partenaires actifs dans la mobilisation des recettes nationales. Une telle approche est pleinement alignée sur la deuxième stratégie de mobilisation des recettes intérieures de l’Ouganda, le plan d’entreprise de l’URA de 2025-2026 à 2029-2030 et la stratégie de croissance décuplée du gouvernement.
L’Ouganda dispose déjà de la plupart des éléments nécessaires à cette réforme : une base de commerçants agréés, un régime d’imposition forfaitaire légal, ainsi qu’une infrastructure USSD et DLG opérationnelle. Ce qui manque, c’est le travail délibéré et indispensable d’interopérabilité : un identifiant, un protocole de partage des données, un mécanisme de paiement et une couche de vérification du quitus fiscal, intégrés au niveau institutionnel afin que le renouvellement d’une licence et le règlement d’une obligation fiscale deviennent un seul et même acte.
Le cas de l’Ouganda n’est pas unique. L’intégration du NIF à la carte d’identité nationale au Ghana et le programme Fayda en Éthiopie sont confrontés au même défi sous-jacent : déterminer si l’interopérabilité est assez délibérément conçue pour résister au contact avec une bureaucratie existante, ou si elle reste, comme souvent, une promesse dénuée de mécanismes de mise en œuvre nécessaires pour la soutenir.
