Muchos médicos y enfermeras se sintieron consternados cuando el gobierno filipino bloqueó su emigración al principio de la pandemia. Aunque esta política protegió los servicios sanitarios locales durante la crisis, ¿podría un impuesto sobre la migración laboral temporal ofrecer una solución mejor en el futuro?
El problema inminente: La pandemia de COVID-19 puso de relieve un problema crítico al que se enfrentan muchas economías en desarrollo emisoras de mano de obra: la fuga de cerebros.
Tomemos el caso de Filipinas, una economía que desplaza a sus trabajadores y profesionales cualificados, como los trabajadores sanitarios, a muchas economías desarrolladas de Norteamérica, Europa, Asia Oriental y Oriente Medio. Este fenómeno se ve favorecido por las condiciones laborales y salariales relativamente mejores en el extranjero. A cambio, Filipinas recoge los beneficios de las remesas, que mantienen a flote la economía y los hogares dependientes durante las crisis.
Este fenómeno viene produciéndose desde hace muchos años, incluso antes de la pandemia. Sin embargo, los responsables de formular las políticas le dieron más importancia durante la pandemia, cuando pesó sobre el desbordado sector sanitario del país y limitó su capacidad para apoyar a la población local.
A pesar de las limitaciones y los riesgos de emigrar durante la pandemia, miles de trabajadores sanitarios siguieron aprovechando la oportunidad de satisfacer las demandas sanitarias en el extranjero y emigraron temporalmente para ayudar a sus propias familias a hacer frente económicamente a la pandemia.
La respuesta inmediata del gobierno al problema: Como reacción a la emigración, el gobierno nacional prohibiótemporalmente la emigración de médicos, enfermeras y personal sanitario en 2020.
Esta política decepcionó a muchos de los trabajadores, especialmente a los que tenían contratos en vigor y ya estaban obligados a partir, sólo para ser retrasados por la pandemia. Finalmente, el gobierno permitió que sólo se desplazaran aquellos que tenían contratos en vigor y la documentación completa.
Sin embargo, el gobierno no ha perdido de vista la posibilidad de volver a imponer dicha prohibición de despliegue dadas las persistentes amenazas de las crisis sanitarias actuales e inminentes. Y la prohibición de despliegue no impidió realmente que los trabajadores emigraran. Sólo ralentizó su éxodo.
La premisa de la fuga de cerebros: Las preocupaciones en torno a la emigración laboral temporal de profesionales y trabajadores sanitarios parten del argumento de que son las economías desarrolladas receptoras de mano de obra las que se benefician de la inversión en educación de las economías en desarrollo emisoras de mano de obra.
A nivel de desarrollo, la gran afluencia de remesas ayuda a abordar la pobreza, a mejorar la cualificación de los trabajadores y a reducir las desigualdades de ingresos. Pero estos efectos no son universales. Algunas economías en desarrollo emisoras de mano de obra han demostrado un empeoramiento de la desigualdad de ingresos, un cambio en el enfoque de los programas educativos hacia la migración laboral y una reorientación de las actividades económicas para abastecer la demanda exterior.
Estos efectos han sido más evidentes cuando la emigración laboral temporal afecta a trabajadores altamente cualificados y profesionales. El costo de la formación de sus sustitutos es notable. Además del costo monetario de su formación, también pasa tiempo antes de que lleguen a ser plenamente productivos. Cuando llegue ese momento, también tendrán más posibilidades de trabajar en el extranjero, lo que puede provocar un descenso de la productividad en la economía local.
Por lo tanto, la emigración de profesionales altamente calificados puede provocar una fuga de cerebros en un país que invierte mucho en las competencias de sus ciudadanos.
El punto de intervención: En realidad, el gobierno filipino no puede impedir que nadie aproveche mejores oportunidades en el extranjero, ya que violaría el derecho a la «libertad de residencia y de viaje» que prescribe su actual Constitución de 1987. Sin embargo, los investigadores han debatido otras intervenciones basadas en los impuestos para gestionar la emigración laboral temporal de profesionales altamente calificados.
Una posibilidad que se baraja es un «impuesto sobre la fuga de cerebros», también conocido como «impuesto de salida» o «impuesto Bhagwati«. Este impuesto se aplicaría a los trabajadores y aumentaría así el costo de su emigración. En principio, compensaría la pérdida de mano de obra altamente cualificada y reduciría el número de personas que emigran.
Teorización del impuesto sobre la fuga de cerebros: Este impuesto se propuso por primera vez en la década de 1970 y ha recibido diversas críticas. Sin embargo, en la actualidad es conveniente volver a plantear la idea de un impuesto sobre la fuga de cerebros, dadas las lecciones de la pandemia.
Los detractores del impuesto argumentan que (1) no es equitativo y reducirá las ganancias de bienestar a largo plazo porque el trabajador migrante asume los costes; (2) los países en desarrollo no merecen lo recaudado ya que, en primer lugar, no invirtieron realmente en su totalidad; (3) viola las disposiciones constitucionales sobre la libertad de residencia y de viaje; (4) tiene problemas de diseño, como las dificultades de ejecución; y (5) desincentiva involuntariamente la inversión en educación; entre otros argumentos.
Los defensores de esta política de gestión de la migración afirman que recompensará al Estado que cubrió la mayor parte de los costes de la educación de los trabajadores. Se basa en la idea de que los profesionales altamente calificados que se han beneficiado de las universidades y escuelas superiores financiadas por el Estado también deben ayudar a cubrir los costes de su educación y los impactos de su migración en su país de origen.
Las políticas de gestión de la migración pretenden mitigar los costes de la migración para la sociedad (por ejemplo, la fuga de cerebros, el fenómeno de la enfermedad holandesa y la escasez de trabajadores necesarios en el país). Aunque una variante del impuesto sobre la fuga de cerebros se ha utilizado antes en Filipinas a través de un «impuesto basado en la ciudadanía«, resultó ineficaz debido a las complejidades sociales, económicas y políticas (como las exenciones a la norma), lo que limitó su impacto.
En consecuencia, los ingresos que el gobierno puede generar con una política fiscal de este tipo pueden reorientarse hacia: (1) programas de desarrollo; (2) aumento de los presupuestos para pagar a los trabajadores sanitarios y motivarlos para que se queden; y (3) mejora de las instalaciones sanitarias, la tecnología y las condiciones laborales de los trabajadores que se quedan.
La propuesta de política fiscal de Bhagwati está motivada principalmente por la equidad y se teoriza que ayudará a las economías en desarrollo que envían mano de obra en su búsqueda del crecimiento. Aunque faltan pruebas en el mundo real sobre su impacto socioeconómico real, sigue siendo importante considerar si es realmente factible y justa.
Además, para diseñar un impuesto que mitigue el coste de la fuga de cerebros de forma adecuada y sostenible, los responsables políticos también pueden beneficiarse de explorar la investigación más amplia sobre el diseño de impuestos. Los estudios han demostrado que, aunque los impuestos no se crean igual, es importante (1) prestar atención a las respuestas de movilidad a la hora de diseñar la política fiscal; y (2) tener una clara comprensión de la desigualdad que existe en la economía.
El discurso debe continuar, especialmente en un mundo post-pandémico en el que los países se preparan para futuras crisis sanitarias.
