La pandemia de COVID-19 ha drenado las finanzas públicas en todo el mundo y ha dejado a los gobiernos luchando por mantener la lucha contra la pobreza. Pero la investigación sugiere que los gobiernos podrían apoyar mejor a los pobres reestructurando los sistemas existentes de impuestos y gastos, y que esta medida no tiene por qué ejercer una presión adicional sobre las agotadas arcas públicas.
Muchos gobiernos adoptaron medidas de emergencia audaces para proteger a sus economías y a sus ciudadanos de los efectos profundos y multidimensionales de la pandemia de COVID-19. Entre las medidas fiscales se encuentran costosas transferencias de efectivo, incentivos fiscales y garantías de préstamos.
Globalmente los programas de emergencia costaron más de 3 trillones de dólares en 2020–2021. El gasto público en estos paquetes de respuesta fiscal varió entre el 1.1% del PIB en Oriente Medio y el Norte de África y el 7.4% en América del Norte.
Dos años después del inicio de la recuperación económica, los países tienen ahora más margen para volver a examinar sus finanzas. Al hacerlo, es fundamental que adopten políticas que aumenten los ingresos de los pobres y vulnerables.
De hecho, según las Perspectivas de Macropobreza del Banco Mundial [World Bank’s Macro Poverty Outlook] más recientes, la tasa de pobreza (la proporción de personas que ganan menos de USD 6.85 al día) fue más alta en 2022 que en 2019 en 46 países, 10 de los cuales son de bajos ingresos. En Asia meridional, por ejemplo, la tasa media de pobreza entre países aumentó en 4.5 puntos porcentuales. Las proyecciones para el África subsahariana sugieren que la pobreza aumentó en 0.6 puntos porcentuales. En general, entre los países analizados, hubo 4.5 millones más de personas pobres en 2022 que antes de la pandemia.
Desafortunadamente, en esta coyuntura de mayor necesidad de apoyo, los gobiernos están más limitados fiscalmente que antes de la pandemia. Se proyecta que las deudas públicas como porcentaje del PIB sean más altas en 2022 que durante los tres años anteriores a la pandemia y es probable que sigan la tendencia observada en el período 2019-2021, cuando a nivel mundial aumentaron de 84.1 % a 95.7 %.
¿Cómo pueden los países seguir apoyando a los pobres y combatiendo la desigualdad si las arcas ya no son lo que eran? Desentrañar la incidencia de las políticas fiscales (IFP, por sus siglas en inglés) puede ayudar a responder a esta pregunta.
¿Cuál es la incidencia de las políticas fiscales (IFP)?
La IFP es un método para proporcionar una visión general completa de los impactos de las políticas que afectan los ingresos de las familias, como los impuestos y las transferencias. Desentraña los efectos de cada política y, de manera crucial, muestra si contribuye a mejorar o empeorar los indicadores de pobreza y desigualdad de la sociedad.
Para ello, compara la concentración de la carga de una política en diferentes grupos de ingresos. En términos generales, si los más ricos pagan una mayor parte del monto total pagado en impuestos que los más pobres, decimos que el impuesto es progresivo. Si, por el contrario, los más pobres pagan una proporción relativamente más alta, el impuesto puede considerarse regresivo, ya que conduce a una mayor desigualdad.
Clasificar los impuestos y las transferencias de esta manera permite comparar las políticas en términos de cuánto cierran las brechas de ingresos. Incluso puede determinar qué grupos están mejor debido al sistema fiscal y cuáles están peor.
El caso de Brasil: una mezcla de políticas regresivas y progresistas
Brasil sufrió una caída histórica del PIB del 3.3 por ciento en 2020. En el mismo año, su paquete de emergencia COVID-19 costó el equivalente al 3.8 por ciento del PIB. Y en 2022, su relación deuda pública/PIB fue del 72.9 por ciento. Esto hace que el país sea un caso interesante a tener en cuenta.
Las políticas fiscales son omnipresentes en la vida de los brasileños. El bienestar de los hogares de los ciudadanos está profundamente entrelazado con el impuesto sobre la renta de las personas físicas, las pensiones, las transferencias monetarias a través del mundialmente conocido programa Bolsa Familia, los impuestos indirectos y los gastos gubernamentales en los sistemas de salud y educación.
Más del 23 por ciento de la población de Brasil gana menos de 6.85 dólares al día (la línea del Banco Mundial para las economías de ingresos medianos altos), y el país tiene uno de los niveles más altos de desigualdad de ingresos del mundo (como lo muestra el índice de Gini). Brasil, por lo tanto, tiene mucho que ganar si remodela la forma en que recauda ingresos y orienta su gasto.
Un análisis reciente de la incidencia fiscal muestra que, en general, el sistema fiscal brasileño redujo la pobreza y la desigualdad en 2019. Pero las políticas individuales tuvieron efectos muy diferentes.
Los impuestos indirectos fueron responsables del mayor aumento de la pobreza. Son los impuestos que gravan el consumo de bienes y servicios, como el IVA, y generalmente son neutros o regresivos con respecto a los ingresos. Por otro lado, las transferencias directas, como Bolsa Familia, tuvieron el mayor impacto en la reducción de la pobreza y compensaron con creces los efectos adversos de los impuestos indirectos.
Mientras tanto, políticas como Abono Salarial, un bono salarial para trabajadores con salarios bajos, y Salario Familia, un beneficio salarial para familias con hijos, son mucho menos progresistas que las intervenciones basadas en recursos como Bolsa Familia y BPC, una transferencia para ancianos y discapacitados de bajos ingresos.
Sin embargo, cabe destacar que las tasas de pobreza aumentan entre los niños y adolescentes (de 0 a 15 años) una vez que se tienen en cuenta todas las políticas fiscales.
Mejorar la eficacia de los sistemas fiscales, sin gastar más
Ciertamente, hay margen de mejora en lo que respecta a la reducción de la desigualdad en Brasil a través de su sistema fiscal. Y esto no implica necesariamente que el gobierno necesite un presupuesto mayor.
Las reformas amplias pueden amplificar la eficiencia del sistema fiscal, de modo que haga más para promover la igualdad y sin un cambio en el presupuesto general. Un enfoque sugerido es agrupar las múltiples transferencias en efectivo, como Abono Salarial y Salario Familia, en un programa único y más específico. Los estudios también han sugerido que la adopción de una tarifa plana del IVA podría, por ejemplo, aumentar el poder adquisitivo de los hogares brasileños. Por lo tanto, los efectos esperados de una reforma estructural de este tipo son positivos para los consumidores y los beneficios serían mayores para los más pobres que para los más ricos.
Gracias a la expansión de los programas sociales y a la recuperación económica, la tasa de pobreza de Brasil en 2022 ya está por debajo de su nivel prepandemia (una reducción de 2.7 puntos porcentuales). Si bien este progreso es digno de celebración, se puede hacer más. En Brasil, 50.1 millones de personas siguen siendo consideradas pobres.
El nuevo diseño de Bolsa Familia en 2023 es un paso en la dirección correcta. Incluye un beneficio extra por hijo. La reciente aprobación en el Congreso brasileño de una reforma sobre los impuestos al consumo que tiene como objetivo simplificar el sistema tributario sin reducir los ingresos tributarios es también un paso sólido hacia un sistema fiscal más equitativo.
Lo más importante es que se trata de pasos que pueden reportar enormes beneficios a los más necesitados. Por lo tanto, las autoridades deben seguir evaluando las palancas fiscales y encontrar políticas complementarias que mejoren aún más la eficiencia del sistema fiscal.
