Les programmes de reconstructions sont efficaces pour mesurer ce qui a été reconstruit. Les données recueillies à Mostar, doublées de celles de Nicosie et du Liban d’après-guerre, suggèrent que le redressement devrait suivre la même trajectoire que l’autorité, la coordination et la capacité publique tout au long de la reconstruction.
Après la guerre, reconstruire une ville commence souvent par une question simple : qu’est-ce qui a été détruit ? Maisons, écoles, ponts, réseaux d’eau et bâtiments publics peuvent être étudiés, chiffrés et reconstruits. Une deuxième question mérite tout autant d’attention : quel type d’institutions sont bâties pendant la reconstruction ?
À Mostar, en Bosnie-Herzégovine, la distinction est particulièrement évidente. Entre 1994 et 1996, l’Administration de l’Union européenne à Mostar (EUAM) a dépensé environ 170 millions de marks allemands dans la réfection de 6 000 maisons, 30 bâtiments publics, 25 écoles, 18 établissements de santé et la mise en œuvre de 70 projets d’approvisionnement en eau et cinq ponts, tout en établissant un système d’urbanisme. La livraison matérielle a été considérable. Cependant, la réunification politique et administrative a été beaucoup plus lente.
En 2003, la Commission for Reforming the City of Mostar (Commission pour la réforme de la ville de Mostar) a décrit des systèmes parallèles, des niveaux de gouvernement redondants et de responsabilité si étendus que les autorités pouvaient échapper à leur obligation de rendre des comptes. La réforme de 2004 a aboli les six municipalités de la ville et s’est orientée vers une administration municipale unique, un budget unique et des garanties de partage du pouvoir. Les rapports ultérieurs ont enregistré des progrès dans la réunification des institutions divisées. L’ordre des choses a son importance : la consolidation institutionnelle est arrivée après qu’une grande partie de la reconstruction visible ait déjà été achevée.
John Yarwood, directeur de la reconstruction de l’EUAM, a ensuite décrit la leçon de manière concrète : une fois l’urgence humanitaire passée, la réparation des institutions et des processus de gestion urbaine pourrait être encore plus fondamentale que la réparation des biens matériels endommagés. La réparation des routes et des bâtiments peut être confiée à des entreprises. L’autorité, les budgets et les routines partagés doivent être structurés entre des acteurs qui peuvent avoir été en conflit jusqu’à très récemment.
De la leçon à la politique
L’exemple de Nicosie montre pourquoi la continuité est importante. Depuis 1981, des professionnels des deux communautés de la ville collaborent sur des problèmes urbains communs dans le cadre du Plan directeur de Nicosie. Ce mécanisme n’a pas résolu la division politique de l’île, mais il a préservé un canal de planification conjointe répétée plutôt que de traiter la coopération comme la caractéristique temporaire d’un seul projet. Le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) considère toujours le plan comme une partie intégrante d’une architecture de consolidation de la paix bicommunautaire plus longue.
Le Liban illustre le risque inverse. L’étude de Kathrin Höckel sur la reconstruction d’après-guerre établit un lien entre la concentration des reconstructions dans le centre de Beyrouth, combinée à la faible intégration des zones périphériques, et l’affaiblissement de la légitimité du gouvernement et du contrôle de l’État dans les régions marginalisées. La leçon ce n’est pas que chaque ville a besoin d’un même modèle administratif. C’est que la destination institutionnelle de la reconstruction ne peut rester vague.
Une réponse concrète serait d’exiger un plan de transition institutionnelle pour les grands programmes de reconstruction bénéficiant d’un soutien extérieur, parallèlement au plan de livraison matérielle. Avant que le financement ne soit engagé, le programme identifierait l’organisme public qui à même d’assurer la gestion de chaque service ou fonction rénové(e) après la fin des mesures exceptionnelles ; les organismes, budgets ou structures de coordination temporaires qui sont instaurés ; le personnel, l’information et l’autorité budgétaire à transférer vers les institutions ordinaires ; ainsi que les jalons qui déclenchent ce transfert.
Plutôt que d’être une simple checklist de gouvernance, le plan donnerait aux donateurs et aux autorités locales un point de référence pour tester si un projet renforce l’institution censée assurer le service par la suite, s’il la contourne ou s’il crée une structure parallèle sans issue claire. Il serait également possible de réviser la transition avant la clôture du projet, lorsque le personnel, l’approvisionnement, les systèmes de données et les lignes budgétaires peuvent encore être modifiés.
Il existe des précédents pour la logique sous-jacente même si l’instrument proposé ici n’est pas un modèle post-conflit standard. Les directives de l’OCDE sur la transition post-conflit mettent en garde contre les systèmes parallèles et insistent sur l’importance de transférer la prestation externe vers les systèmes nationaux lorsque les conditions offrent cette possibilité. Ses directives sur le renforcement de l’État alertent sur le fait que l’aide peut affaiblir la capacité décisionnelle de l’État même lorsque ses intentions immédiates sont constructives. Plus récemment, l’évaluation 2026 de l’architecture de redressement de l’Ukraine par l’OCDE appelle à des mesures assorties d’échéances pour réduire les problèmes de coordination, renforcer les capacités infranationales et aligner les partenaires extérieurs. Ces approches vont dans le même sens – les modalités de livraison font elles-mêmes partie de la relance institutionnelle.
Le cas de Mostar fournit également des explications sur les raisons pour lesquelles le plan de transition nécessite des déclencheurs plutôt qu’une vague promesse d’intégration ultérieure. Les arrangements temporaires peuvent se cristalliser en structure gouvernementale. La commission de réforme de 2003 s’occupait d’institutions parallèles qui avaient survécu bien au-delà de l’urgence immédiate. Un plan de transition convenu dès le départ ne garantirait pas l’intégration, mais il obligerait à se poser la question plus tôt : qu’est-ce qui est temporaire, qu’est-ce qui est censé durer, qui est responsable de la consolidation et quel événement la déclenche ?
Mesurer la reconstruction
Les indicateurs physiques resteraient essentiels. Mais les grands programmes devraient discuter de mesures de transition institutionnelle en parallèle : la part des services reconstruits transférés à l’autorité publique prévue ; si les unités temporaires ont une date de fermeture ou de transfert convenue ; si les budgets de fonctionnement et le personnel sont en place ; et si la planification, les données et les routines de coordination partagées se poursuivent après la fin du financement exceptionnel.
La question politique est alors réorientée. Un réseau hydrique reconstruit est plus qu’un simple actif achevé. C’est aussi une responsabilité future : quelqu’un doit le budgétiser, l’entretenir, en conserver les données et intervenir en cas de problème. Si ces fonctions restent fragmentées ou externes, l’achèvement physique des travaux peut masquer une reconstruction inachevée.
Ces cas ne proposent pas un modèle institutionnel unique pour chaque ville sortant d’un conflit, et ils n’ont pas à le faire. Ils illustrent pourquoi les programmes de reconstruction nécessitent un itinéraire explicite pour passer d’une livraison exceptionnelle à une responsabilité publique durable. Sinon, les gouvernements et les donateurs ne pourraient découvrir les conséquences institutionnelles qu’après la clôture des contrats lorsque les structures créées pendant le redressement sont désormais difficiles à modifier.
La reconstruction est plus durable lorsqu’elle laisse derrière elle plus que de simples actifs réparés. Elle doit également laisser une personne clairement capable, habilitée et dotée des ressources nécessaires pour assurer la gestion des reconstructions effectuées.
